山东省聊城市人民政府办公室


聊政办发〔2008〕43号
聊城市人民政府办公室关于印发《聊城市县级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知

各县（市、区）人民政府，经济开发区管委会，市政府有关部门：
　　《聊城市县级政府耕地保护责任目标考核办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。
　　　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　聊城市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年六月二日

聊城市县级政府耕地保护责任目标考核办法

　　一、为切实加强全市耕地保护工作，根据山东省人民政府办公厅《关于印发〈山东省市级政府耕地保护目标责任考核办法〉的通知》（鲁政办发〔2006〕1号），制定本考核办法。
　　二、各县（市、区）政府、经济开发区管委会对《聊城市土地利用总体规划》（以下简称《规划》）确定的本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理复垦新增耕地量以及土地利用总体规划和年度计划执行情况负责。 各县（市、区）长、经济开发区管委会主任为第一责任人。
　　三、市国土资源局会同有关部门，根据《规划》确定的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理新增耕地量和建设占用耕地等实际情况，对各县（市、区）、经济开发区耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报经市政府批准后下达，作为耕地保护责任目标。
　　四、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。按照省政府“从2006年起，每5年为一个规划期”的规定， 市政府在每个规划期的期中和期末，对各县（市、区）、经济开发区各考核一次。考核标准：
　　（一）县级行政区域内的耕地保有量不得低于市政府下达的耕地保有量考核指标。
　　（二）县级行政区域内的基本农田保护面积不得低于市政府下达的基本农田保护面积考核指标。
　　（三）县级行政区域内的各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和补划的基本农田面积与质量不得低于已占用的面积与质量。
　　（四）县级行政区域内的土地开发整理复垦新增耕地面积不得低于市政府下达的土地开发整理复垦新增耕地考核指标。
　　考核同时符合上述四项标准的，认定为合格，否则为不合格。
　　五、考核的主要内容：
　　（一）耕地保护的组织领导、责任目标落实、制度建设和保护措施情况。
　　（二）耕地和基本农田动态变化情况，包括建设占用、补充或补划耕地和基本农田的情况；农业内部结构调整占用耕地和基本农田的情况；动态巡查和违法占用情况，以及土地开发整理复垦新增耕地情况；核查行政区域内耕地和基本农田是否实现占补平衡和总量动态平衡；耕地和基本农田图、表与实地是否做到一致；违法占用耕地和基本农田的案件是否依法、及时严厉查处。
　　（三）耕地和基本农田的质量状况，核查耕地和基本农田占用情况及补充、补划耕地和基本农田的质量等级情况。
　　（四）基本农田保护区、基本农田示范区、土地开发整理项目区的建设情况，包括基本建设、基础性工作落实情况，以及保护标志、公告牌的建设、维护、更新情况。
　　（五）耕地保护档案建设情况，主要包括市、县级政府签订的耕地保护目标责任书、土地利用年度计划及土地利用变更调查、农用地分等定级、基本农田保护区统计、基本农田质量监测、建设用地批件、土地开发整理项目实施资料和国民经济统计资料等。
　　六、考核采取自查、抽查与核查相结合的方法。
　　（一）各县（市、区）政府、经济开发区管委会要按照本办法规定，每年组织自查，并于10月20日前向市政府书面报告耕地保护责任目标的履行情况。
　　（二）市国土资源局会同市农业局等部门，每年对县（市、区）、经济开发区耕地保护责任目标履行情况进行随机抽查，作出预警分析，并报告市政府。
　　（三）在耕地保护责任目标考核年，由市国土资源局会同市农业、监察、审计、统计等部门，对各县（市、区）、经济开发区耕地保护责任目标履行情况进行随机考核，考核结果报市政府。
　　七、各县（市、区）、经济开发区要严格落实基本农田保护有关规定，并将基本农田落实到地块和农户。建立完善耕地和基本农田保护制度，不断加大保护工作力度，确保面积不减少、质量不降低、用途不改变。要按照国家统一规范，加强对耕地及基本农田的动态监测，健全完善档案，确保数据资料的真实性。要认真抓好基本农田质量监测体系建设，定期、定点开展质量监测，定期发布质量监测信息。
　　八、市政府对各县（市、区）、经济开发区的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表彰，并优先安排由上级投资的土地开发整理项目；对考核确定为不合格的责令整改，限期补充、补划数量和质量相当的耕地和基本农田，整改期间暂停农用地转用和征地审批。
　　九、耕地保护责任目标考核结果，列为县级政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核认定不合格的县（市、区），由市监察局、国土资源局对其审批用地情况和建设占用耕地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。
　　十、各县（市、区）政府，经济开发区管委会应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级政府耕地保护责任目标考核办法。


离婚案件缺席审理中凸现的难点及对策

范爱东　袁媛


在审判实践中，离婚案件缺席审理最常见的有两种情形：一种是被告处于下落不明而采用公告送达方式缺席开庭；另一种是被告经传票传唤无正当理由拒不到庭而缺席开庭。不容否认，缺席判决，对解除那些名存实亡的婚姻关系起到了一定的积极作用，但审理缺席离婚案件时出现的困难亦不容忽视。笔者对因被告下落不明而缺席审理的离婚案件进行了调查分析，并提出一些对策。

一、审理缺席离婚案件存在的五个难点

1．感情是否确已破裂认定难。缺席审理时，由于被告未到庭，法官不能通过听取双方的陈述、辩论并结合双方提供的证据来判断感情是否确已破裂，原告为了达到离婚的目的，往往夸大其词，甚至杜撰一些不实的情况来证明夫妻感情不和，法官仅凭原告的陈述及其提供的证据确实难以判断双方的夫妻感情是否确已破裂。

2．子女抚养问题处理难。缺席审理时，夫妻双方不能就子女随谁生活及抚养费的承担等问题进行协商。当原告不同意抚养子女时：对公告送达缺席审理的，若判决由原告抚养，而被告又下落不明，对原告来说是不轻的负担，且对原告不公平；若判决由被告抚养，而其又下落不明，这等于一纸空文，子女的合法权益得不到切实的保护，不利于子女的健康成长，法院处于两难的境地。

3．财产状况查明难。原告提供的财产情况，可能有遗漏，因为对被告下落不明期间所得的财产，原告不知情，亦无法查清，更不能提供，在这种情况下，财产的分割局限于夫妻共同生活期间所得的财产和被告下落不明期间原告所得的财产；同时可能存在虚假，因为原告为了达到多得财产的目的，可能隐瞒夫妻关系存续期间的财产，这种情形如果涉及的财产多、数额大，当被告一旦重新出现，新的财产分割纷争必起无疑。

4．离婚目的识别难。缺席判决，特别是公告送达而缺席判决的离婚案件，对解除一些名存实亡的婚姻关系起到了一定的作用，但也为一些当事人为起重视：有的夫妻为逃避债务，一方外出，另一方则慌称其下落不明而提出离婚；有的夫妻为规避计划生育，在女方怀孕外出躲避后，男方以女方下落不明为由提出离婚。

5．婚姻案件的调解前置程序落实难。《婚姻法》第三十二条第三款规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。’’从此条文看出，调解是审理离婚案件的必经程序，而被告在下落不明或经传票传唤不到庭应诉的，则不可能进褥调解。在这种情况下，案件是否中止审理?如果以被告不到庭无法进行调解为由而无限期地中止案件的审理，则使得那种名存实亡的婚姻长期处于不稳定的状态，法院将处于两难的境地。另一种情况，若不中止审理，则又有违反程序之嫌。根据《民事诉讼法》第一百七十九条第一款第(四)项规定：“炎民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，人民法院应当再审。”而该法第一百八十。条又规定：“当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决，不得申请再审。”没有经过调解就作出离婚判决，是否违反法定程序?此种情况，如果缺席审理的案件也必须调解，而被告不到庭，没有经过调解就作出离婚判决，当下落不明的被告重新出现，当事人能否申请再审?若此，法 院又将处于尴尬的境地。

二、审理缺席离婚案件的对策

1。多做被告近亲属的思想工作。对确需公告送达诉讼材料后被告仍不到庭应诉的案件，应多做被告近亲属的思想工作，说明法院审理被告下落不明离婚案件适用的程序及缺席审理的法律后果，从而引起被告及其亲属的重视，争取通过被告的近亲属通知被告到庭应诉。

2．认真审查证据材料。家庭是社会的细胞，婚姻关系的稳定与否，直接影响社会的和谐稳定。所以，在审理涉及公告送达的离婚案件时，对原告提供的证据要认真细致地进行审查。特别是涉及到夫妻感情破裂的证人证言，应该通知出具证言的证人出庭作证。对共同财产、共同债权债务，，最好通过当地基层组织调查核实，同时，加强与被誊亲属的沟通，尽量减少日后可能出现的缠诉。

3．妥善处理子女抚养问题。《婚姻法》规定父母有抚养子女的权利和义务。对被告下落不明而判决离婚的案件，原告有先行抚养子女的义务。在这种情况下，应当判令子女由原告携带抚养；若夫妻有共同财产的，对原告应当多分；若没有什么共同财产，可判令被告负担部分抚养费，待其出现时再申请执行。

4．多做服判息诉工作。对下落不明的被告出现并到法院缠诉的，应当对其进行耐心地疏导解释，说明判决的法律依据，特别是公告送达的有关规定，说服其服判息诉，同时告知其若有共同财产没有分割的，可另行起诉；若要求抚养子女并有能力抚养时，可另行提起变更抚养权诉讼。

5．建议修改离婚案件必须调解的规定。不容否认，离婚案件先行调解制度，对通过协商解决双方的婚姻纠纷、子女的抚养、共同财产的分割及共同债务的承担，达到了减少缠诉、申诉的作用。但《婚姻法》第三十二条第二款规定的调解制度与现实有不适应的地方，所以建议修改或出台有关司法解释予以规范婚姻案件的调解问题。

　　笔者建议：离婚案件的调解应分为两部分：一是对双方当事人均到庭的，仍需经过调解程序；二是对被告经公告传唤或经传票传唤不到庭的案件，则取消调解这一必经程序，以使法律规定与现实相衔接。

黑龙江省东方红林区基层法院 范爱东 袁媛