商标权权利用尽原则与平行进口问题研究/滕之杰

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 18:07:31   浏览:8474   来源:法律资料网
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商标权权利用尽原则与平行进口问题研究

浙江大学 滕之杰


[摘要]商标权的权利用尽原则与国际贸易中的平行进口问题紧密相关,要解决平行进口的合法性问题,就必须肯定商标权权利用尽原则的合理性。然而平行进口问题更多的是一个贸易政策问题,以权利用尽原则作为肯定平行进口的依据存在理论上的缺陷。我国目前鉴于实际国情还不应该承认商标权的国际穷竭,对平行进口在原则上也要予以禁止。
[关键词] 商标权 权利用尽 平行进口 地域性 国内用尽 国际穷竭
引言
权利用尽原则一直是知识产权领域,特别是在商标权领域一个比较引人注目的问题,各国在法理著述和司法实践上也存在很大的分歧。《建立世界贸易组织公约》中《与贸易有关的知识产权协议》(以下简称TRIPS)回避了这些分歧,采用了中立的态度,依据相关规定,TRIPS就权利用尽对成员国未作任何要求,WTO的成员国可以根据本国的经济利益和政治考虑自行阐发知识产权的权利用尽原则。权利用尽原则又与解决平行进口问题密切相关,随着我国成为WTO的成员国后对外贸易的进一步放开,我国将面临越来越多的平行进口问题,因此从商标权相关的基础理论出发研究权利用尽原则无疑具有较大的现实意义。
一、权利用尽原则以及其在商标权领域的相关理论
(一)权利用尽原则的概念与历史发展
权利用尽原则(Exhaustion Doctrine)又称权利耗尽、权利穷竭原则,是知识产权法上一个特有的原则。是指“知识产权所有人或许可使用人一旦将知识产品[1]合法置于流通以后,原知识产权权利人所有的一些或全部排他权因此而用尽。”[2]首先,权利用尽原则只适用于知识产权,并因适用对象的不同而各有差异。并且它只适用于排他性的知识产权,如专利、商标、著作权等,而不适用于同为知识产权范畴的反不正当竞争。其次,知识产权用尽原则,主要是指积极利用权的用尽。权利人从事了相关的利用行为以后,那么作为知识产品的所有人,有权对物品加以再利用,在此范围内,知识产权权利人(包括真正的权利人、被授权人、继承人等)放弃该标的物,并进而放弃在该标的物上的某些消极禁止权的行使。
权利用尽原则并非随着知识产权法的产生而产生。它是随着知识产权法的发展、完善以及社会价值观的变化而产生的。现代意义的知识产权法始于19世纪初,而发展到19世纪末,已相当成熟,无论各国国内立法还是国际公约,都已创造了一个非常健全的知识产权保护环境。当时的知识产权是具有绝对性、排他性的产权。除了规定的时间性和天然存在的地域保护限制外,它被赋予了与所有权相同的意义。新兴的资产阶级将知识产权作为一种神圣的、独受的、绝对的新权利加以规定的,因此,没有产生权利用尽也就不足为怪了。当社会进入20世纪以后,社会的各个方面都发生了很大的变化,笼罩在知识产权上的自然法光环逐渐暗淡,而权利人与政府、使用者之间平衡则越来越重要。保护知识产权的目的首先是发展、传播技术和知识;保护创作者的利益放在了第二位,并对权利人的某些权利作了限制。知识产权越来越被看作一个功利性的概念,其作用是刺激人类的创造力,其目的则是推广、知识和使用知识,造福人类。[3]创作者的权利成为一种法定的、有限的独占性排他权。创造性活动是发明者、作者权利的源泉,而法律则成为权利产生的根据。在这种情况下,权利穷竭作为对权利的限制,就有了哲学上的基础,它的产生也就只是一个时间问题了。基于这两点,在知识产权保护得到进一步加强的同时,为维护社会公共利益起见,对知识产权的限制也进一步完善。而权利用尽原则作为对权利人的一种限制,也就应运而生。
(二)、商标权权利用尽原则
商标权权利用尽:“是指注册商标所有人或许可使用人将该商标加以利用,使用于商品并将该商标加以利用,使用于商品销售或已经在服务上使用,则注册商标所有人无权再禁止或阻碍他人使用原商品上附有的注册商标。”[4]它主要体现在销售活动中,权利人只可正常行使一次权利。权利用尽原则,亦即首次销售原则,是知识产权保护中用来防止权利人滥用权利的一项合理限制。它的重要意义在于保障商品正常流通,以促进贸易的自由化、一体化。在没有这种合理限制的情况下,知识产权的所有人受经济利益驱动,通过控制商品流通,划分市场而保持垄断地位的自发倾向就有可能成为既成事实。基于上述考虑,继专利权用尽成为国际上的通用规则以后,一些经济发达或者一体化进程较快的国家、地区已将权利用尽原则明确规定在商标法中,形成了商标用尽原则。
一般说来,各国都承认商标权的“国内权利用尽”,即在一国范围内带有商标的产品一旦投放市场以后,对于任何人使用或销售该产品的行为,商标权人都无权控制。当然,这一原则不适用于权利人有合法理由的情形(如商品在合法销售后发生了损坏)。商标权的国内用尽已经成为保护知识产权联合国际局(BIRPI)颁布的《BIRPI发展中国家示范法》的一条强制性规定,而欧共体出于统一市场的需要,将商标权权利用尽的范围扩展到整个欧共体市场。就我国而言,在商标法的实践中,对商标国内用尽的基本原则实质上采取了默认的态度。
相应的,在商标权权利用尽理论上还存在“国际穷竭”理论,即商标所有人本人或经其同意的第三人将商品首次投放入境外市场后商标所有人的商标权利即告穷竭,丧失了的带该商标的商品再销售等行为的控制权,其最经常的表现就是境外商品的新进口。目前,世界上各国对该原则大都抱谨慎的态度,即便是承认在欧共体内部商标权权利用尽的欧共体国家也在1998年的Silhouetto一案中否认了超出共同体范围的商标权用尽。
二、与权利用尽原则相关的商标权的基本理论
商标,是“制造商或商人为了使人认明自己的商品或劳务,从而它们与竞争的产品区别开来而使用的文字、名称、符号或图案。”[5] 与其他知识产权一样,它是一种法定的垄断权,其目的是为了促进社会经济的发展。与专利、著作权相比,商标有它独特的一面,专利、著作权的垄断权的建立,其直接的受益者往往是专利人和著作人。然而商标的垄断权的创设,主要则是为了维护广大消费者的利益,维护产业秩序。当然这并不排斥商标权人利用商标建立自己的信誉。一般而言,商标应具有以下功能:(1)识别功能;(2)表示商品质量功能;(3)广告宣传功能。商标的内容,与其他工业产权一样,有积极的利用权,包括使用、许可他人使用等,同时它也有消极的禁止权,它的禁止权还与专利、著作权不一样,它的禁止权可以超出其本身,而及于类似商品和类似商标。
商标权人在转移产品时利用商标的价值和功能实现其财产利益。既然商标的功能在于“识别”,商标功能和价值的实现对于商标权人来说自然也在于这种识别作用的实现。对于特定的产品而言,如经商标权人以销售、转让、交付等方式合法处分,物权已发生转移,则商标的功能与作用对于商标权人来说已经实现。Govaere博士指出“在任何情况下最重要的一点是:知识产权的目的在载体产品的首次销售(First Sale)之时已经实现,否则会导致市场的垄断。”[6] 理解这一点相当重要,附有注册商标的产品合法进入流通领域之后,商标已达到使商标权人通过商标制度获取经济利益的目的。商标权人对于该批特定的产品因其物权的转移和商标根本目的的实现而无任何商品权可言,他不能再控制该批特权属于别人的产品,不能再对商品的流向进行干涉。这里所指的商标权是针对该批特定的产品的,不应与法律所赋予商标权人的概括的商标权相混淆。附有合法贴附商标的产品经商标权人或经其同意的许可人转移物权后会有以下几种命运:(1)买受人本人为商品的实际使用人。(2)买受人是经销商,对产品不作变动,将该批商品再行销售。(3)买收人是经销商,改变产品的原有性质或形态,仍使用原商标进行销售。(4)买受人是商标权人的竞争对手或经销商,将该商品上合法贴附的商标撕去再换上自己的商标,或以自己的商标将该商标完全盖住,再次投入市场销售。在第一种情况下,只要买受人未对该特定商品上的商标作商标权范围内的利用,无论其怎样处分商品和商标,都不构成对商标权人权利的侵犯。在第二种情况下会出现“平行进口”的问题。第三种情况下由于经销商的行为会带来侵害商标权人信誉等不良后果,商标权人有权利用法律手段进行干涉,但与“平行进口”和“权利穷竭”无关。第四种情况会产生引起诸多争议的所谓“反向假冒”问题。
商标权作为知识产权的本质特点有两点:一是垄断性,二则是地域性。商标权具有地域性的特点,根据《巴黎公约》第6条,商标的效力只限于授予批准注册、授予商标权利的国家领域之内,在其他国家不发生效力;也就是说,商标没有域外效力,除非所有国参加了国际公约或订立了双边互惠条约,否则在一国得到承认和保护的商标在另一国不能受到保护。商标的地域性特点与权利用尽原则密切相关,而各国对此的做法也各不相同。
三、权利用尽原则与平行进口问题
(一)平行进口
所谓“平行进口”, 是指在国际贸易中,当某一知识产权获得两个以上国家的保护时,未经知识产权或者独占许可证持有人的许可,第三者所进行的进口并销售该知识产权产品的行为。由于该进口行为与本国的知识产权人的正常进口相对平行,也就是说,有两个“平行”的进口行为,故称之为平行进口。
平行进口的主要原因在于,某项知识产权产品在进口国本国的零售价高于其在外国的批发价。在利益的驱动下,进口商就会购买那些在国外生产并在国外销售的商品,然后按低于本国正常物价的价格在本国市场销售,于是形成了进口商与知识产权人或有关的被许可人之间就同一种商品争夺市场的局面。
平行进口与知识产权保护之间的冲突在理论上主要表现为知识产权的权利用尽原则和地域性原则的冲突。按照权利用尽原则,知识产权所有人自己生产或经其许可生产的产品售出后,无论何人使用或转售该产品的行为,都无须得到权利人的许可,也不侵犯知识产权。就该产品而言,权利人的权利已经用尽了。支持商品平行进口的观点认为其并未侵犯商标权所持的理由正是商标权利用尽原则;反对平行进口所依据的主要理由是商标的地域原则,即商标权的取得和行使均受到地域限制,相应地,权利用尽也受到地域限制。即使第三人在国外合法购买商标权所有人的产品但未经许可而将产品由国外进口,仍然对商标权构成侵害。故而未经商标权人同意的平行进口应予以禁止。[7]
(二)从权利用尽原则看平行进口问题
权利用尽原则,其基本含义是经知识产权人或其授权的人许可而生产的知识产权产品,在第一次投放市场后,权利人即丧失了对它的控制权,其权利被认为用尽。凡合法地取得该产品的人,只要不将其用于侵犯知识产权人的专用权,即可以自由地使用、转卖、处置该知识产权产品。 该原则是为了平衡知识产权人专有权所产生的负效应而设置的,其主旨是对知识产权人的权利加以必要的限制,以免产生过度垄断,阻碍产品的自由流通。在商标权领域,这一原则认为商标最根本的作用是作为一种标志,揭示商品的来源和保证商品的质量。因此,合法地载有某商标的货物一经投放市场,商标权人即丧失了对它的控制,其权利被视为用尽,任何人再次销售该产品,商标权人应无权阻止。[8]因此在销售活动中,权利人只可正常行使一次权利。 如果商标权人自己许可了一批商品的出售,则他人再如何转售这批商品,该商标权人无权过问。如果转售人违背与初售人订立的合同,将商品卖到指定的地域之外,或卖给了非指定买主,而被该买主再转卖,则初售人可以依合同法诉后者违约,而不能因转售及再转售的商品上带有权利人的商标,诉转售人或再转售人侵犯商标权。
支持平行进口认为它并不侵犯商标权的观点所依据的理论即商标用尽原则。按照商标用尽原则,一旦标有注册商标的商品已由商标权人投放市场,商标权人的权利就用尽了。对于任何第三者在该商品上使用注册商标的行为不得加以干涉和控制。平行进口中,进口国的商标使用人(独家代理商)和从事商品转口销售的第三者同出一门。他们与出口商之间存在某种合同法律关系,都受到出口商的控制。这种关系完全符合商标用尽理论中“经商标权人许可而投放市场”的核心内容。因此,第三者的平行进口不构成商标侵权行为。
(三)对平行进口问题的合法性质疑
笔者认为,商标用尽原则是法律实现对商标权人与竞争者和公共利益进行调整的途径。依据该原则所包含的理论看待商品平行进口,无疑会持赞同平行进口的观点。但以权利用尽作为平行进口的合法性依据,在理论上值得探讨。 首先,知识产权不同于物权。所有权人对合法取得的物有完全的支配权;知识产权人除了对有形的物化了的智力成果拥有权利外,还享有无形的专有权,他人合法取得的产品也可能会侵害此物的知识产权。其次,从竞争角度看,知识产权人授权他人在一定地域、时间内行使专有权利,被授权方必然支付了对价,并为商品的制造或销售投入了人力、物力、财力。第三人的平行进口行为显然对被授权方不利,违反了公平竞争秩序。因此,那些规定有“权利用尽”原则的国家,其法律会以“进口权” 条款对该原则进行限制,从而在立法上排斥“权利用尽”在国际贸易中的适用。从上面的分析可知,在知识产权保护中,两种理论并非相互对抗的,而属于两个不同的范畴:“地域性” 是知识产权在跨国交易中表现的特征;而“权利用尽”只是知识产权在国内商品流通中的表现。因此,基于知识产权的地域性原则,平行进口原则上构成知识产权侵权,在应予禁止。
目前,世界各国的立法和司法实践对平行进口立场不尽统一,但大多数国家原则上是禁止平行进口的,在某些特殊情况下承认平行进口的合法性。如美国在《1992年关税法案》第526条规定,如果商品上载有为美国公民或在美国建立的公司拥有在美国商标专利局注册的商标,除非在进口时得到商标所有人的书面同意,否则任何外国商品进入美国都是非法的。美国最高法院认为该条款只禁止由独立的外国制造商根据美国商标所有人许可生产的货物的平行进口,而佛罗里达南区联邦地区法院在1983年PSI案件中认为,如果商标产品是由原告的分支机构投入国际市场的,则应适用权利用尽原则,其理由是原告在第一次出售中取得了报酬。[9]又如日本执行反垄断的全国委员会于1972年公布的《独家进口经销指南》中指出:不适当地阻止平行进口真货是不公平的商业做法。有学者认为欧共体坚持权利用尽原则而承认平行进口。[10]其实,欧共体内部支持平行进口不过是出于统一市场的政策要求,而且有如笔者在上文中指出的,欧共体法院已经否认了超出欧共体范围外的权利用尽
结论
商标权权利用尽原则一直以来在理论界都是支持平行进口的一个强有力的论据。其实,从某种程度上说,平行进口问题不仅是商标法理论上的问题,很多情况下是否允许平行进口还更多是出于政策上的考虑,因为隐含在商标权权利用尽的背后是国际贸易的自由化与非关税壁垒之间的冲突。中国在加入WTO后,由于关税一定程度上的保护作用消失,平行进口的情况只会增加。世界上其他主要贸易大国均对这一问题有所保留,中国作为发展中的一个贸易大国,在对待平行进口的问题上,更应该认真地考虑自己的贸易政策,切不可贸然地采取绝对肯定或否定的态度,从目前形势看来,我国可以借鉴美国的做法,先不采纳国际穷竭原则,对平行进口原则上予以禁止,但在某些特定情况下,特别是在有政策的需要时不妨予以认可。


注释
[1] 知识产品,黑格尔称之为“精神产品”,他主要从“一元说”出发定义的,我们认为,由于我国专利法由“专利产品”的用法,所以将附有知识产权的产品称为“知识产品”比较合适。
[2] Mccarthy Desk encyclopedia of intellectual property P118 Mccarthy ,J.Thomas
[3] L.Ray Patterson 、Stanley W.Lindberg:《The Nature of copyright: A Law of Users’ Right》P49-55
[4]史际春主编:《香港知识产权法》,河南人民出版社1997年版,第198页。
[5] 刘春田主编:《知识产权法教程》,中国人民大学出版社1994年版第258页。
[6]See Inge Govaere,The Use and Abuse of Intellectual Property Rights in E.C Law,Sweet&Maxwell Ltd.1996.
[7] 王传丽:《与贸易有关的知识产权》,《政法论坛》1995年第1期。
[8]李小伟:《论平行进口与商标权的关系》,载于《中国专利与商标》1996年第2期。
[9]陈昌柏:《知识产权法战略》,科技出版社,1999年5月,第74页。
[10]同上,第75页

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关于有限开放长江水上未知名尸体信息查询的建议

张杰


  一、长江未知名尸体处置现状
  根据交通部、公安部联合发出的相关规范性文件规定,长江航运公安局是长江上未知名尸体处置工作的主办单位。据有关资料和业内人士估计,近年长江上经统计加上未纳入统计的未知名尸体年均出现千例左右,上下游分布不均。长航公安局全线未知名尸体查明率以及从水尸当中发现命案的查破率都有所提高,但查明率和查破率似乎还有提高空间。水上未知名尸体处置工作的重要一环就是要查明尸体来源,尸源清楚了,对尸体死亡性质的确认会有帮助,后续工作往往容易做。毋庸置疑,公安部包括交通公安机关和长江航运公安机关对未知名尸体的处置是十分重视的,并且做了大量卓有成效的工作,比如建立全国无名尸体信息系统、交通公安未知名尸体信息系统、交通失踪人员信息系统、建立长航公安机关DNA实验室等,相关系统中已经储存了大量数据。实践中除有直接线索查清尸源外,长航公安实战单位常见做法主要是搜集各类媒体上有关寻人启事、接待寻尸来访群众、张贴散发寻找尸源启事、报刊上刊登启事,发放协查通报,广泛走访群众等,但通过互联网登载寻尸源启示却鲜有尝试。笔者认为,现在应该是考虑在互联网上有限开放尸体信息查询的时候了。 
 
  二、有限开放长江未知名尸体信息查询的必要性、可行性 
  在网络资讯发达的今天,无论从政治、法律、社会,还是技术、经济、效率层面看,在互联网上有限开放长江上未知名尸体信息查询无论对长航公安机关还是社会公众都十分必要、有利,也是可行的。
1、 从政治层面看,符合我国政府一贯重申的建立责任政府,关注民生,构建和谐社会的政治立场。长江水上未知名尸体从近年处置情况看,大部分呈现出非犯罪因素,极少部分涉嫌犯罪。非犯罪因素的死亡包括自然灾害(如洪水、泥石流、地震等)、一般性质的船舶肇事、不慎落水、自杀、救人等。这些死者家属往往通过各种途径寻找落水者或失踪者。有的寻找到了,有的恐难以寻找到。由于长江上尸体受水流、温度及其他因素影响,绝大多数会往下游漂流,(及个别由于?水原因原地不动,还有由于船舶拖挂带到上游),短的发现地距离落水地几公里几十公里,长的据报道达到1200公里;除长江干流外,还有部分尸体是从支流漂到长江,这给死者家属及公安机关寻找失踪落水人员带来巨大难度。死亡者寻找不到对家庭稳定、社会和谐无疑会带来相当副作用。死者婚姻、财产、继承、抚养扶养、索赔等问题往往会波及众多人员、家庭或单位。成为进一步引发社会矛盾的诱因。在互联网上有限开放尸源信息查询可为及时查清尸源提供有效途径,阻断社会矛盾的集聚。
  2、从法律层面看,符合我国宪法、信息公开法规的规定。我国宪法修正案规定尊重保障人权,《中华人民共和国政府信息公开条例》肯定了公民享有知情权。活要见人,死要见尸,查明死者尸源无论对死者还是死者家属都是莫大的尊重,是我国人权保障的重要体现。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章第九条明确规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开: (一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的; (二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;”长江水上死人情况的发生,会引发一系列相关法律关系和经济关系的变更调整,比如婚姻关系、财产、继承、抚养扶养包括赡养、赔偿等等,涉及死者、家属以及相关他人或法人的直接的切身利益。寻找尸源的过程就是需要社会公众广泛知晓或参与的过程,实际上公安机关包括死者家属双方都会通过各种途径双边查找。
  3、 从社会层面看,符合当今社会主流价值观和公众的心理预期。近些年,公安部有限开放人口信息查询工作,给银行、保险、房产、税务等相关部门的业务工作提供了巨大便利,也给老百姓因私查询提供了方便,受到各界广泛欢迎,提升了政府有关部门的知名度和美誉度;另外,自然灾害、矿乱、空难、沉船、重大交通事故等公共事件,主流媒体第一时间介入,有关管理机关及时公开相关信息,社会各方面对此反应大多正面。当今国人与信息封闭的过去相比应该说都具有相当的心理承受能力。汶川地震死难者众,中央政府面对国内公众和国际社会选择了公开信息,率全国人民经过不懈努力,将损失降到最低程度,并调动全国资源迅速恢复重建,这种与过去完全不同的公共政策的选择,赢得了人民的理解和大力支持,收到良好的社会效果。同理,绵延数千里的浩瀚长江水系,由于各种原因经常死人尽管不是人们愿意看到的但也应该是可以理解的事情,没必要在公众面前遮遮掩掩,有限公开信息只会增加社会公众对长航公安机关践行三个代表有更加全面的认识和理解,长航公安机关的警察的确在默默地做着常人不了解、家人不理解、社会少关注的工作。
  4、从技术层面上看,将内部网上的相关未知名尸体信息筛选过滤,择其要者如尸体照片、体貌特征、衣着、身高、随身物品等在长江航运公安局外部门户网站上设立专门栏目公布,应该不是难事。地方公安机关外部网站交管平台的许多栏目拉近了与公众的距离,为公众提供的车辆、驾驶证等查询极大方便了群众。与传统媒体比如报纸、电视、电台相比较,互联网查询方式对普通百姓而言选择性更强,信息留存时间更长,影响范围更大,查询更为方便快捷,准确性更高。
  5、从经济角度看,有限公开信息可以有效减少死者家属和公安机关的相关查找成本。公安机关在实践中要查清尸源除有直接线索的,往往颇费周折,如同大海捞针,各种方式齐上阵,往往要消耗巨量的人力、物力、财力。如果涉嫌命案,一个个案要查清办结往往花费十几数十万。有限的经费和其他公共资源让有关基层公安机关维持正常工作都捉襟见肘,要求公安机关主动对每起水上未知名尸体倾尽全力去查清楚恐不现实。另方面,死者家属单方面查找也往往花费不薄,甚至根本无从查起。用互联网有限公布的形式,几近零成本将公安机关和家属、知情者有效链接,从经济上看对各方都是有利划算的做法。除初期相关服务器需要进行必要的改造升级、编写相关程序外,日常维护运行成本与过去动辄电视、电台、报社去登启示,海量大面积走访,殡仪馆长期存放尸体等相比较几乎可以忽略不计。
  6、从效率上看,外部互联网信息渠道与内部信息渠道及传统相关信息获取渠道相比,在获取有效信息方面或许更为高效快捷。凭借长江航运公安局下属沿江十六个分局的现有警力和装备水平,沿江发生的水上未知名尸体基层分局可以第一时间将相关信息发送长航公安局,长航公安局进行甄别后可以最快速度在外网挂网,有效缩短公众的查找时间,并且不受空间地域限制。当然,做这一工作还需要对长航公安局外网进行必要的正面宣传,如果沿江公众认同了长航公安局外部官网,笔者以为会极大提高尸源的查明率,并提升查明速度,有效节省社会资源。还有可能将沉睡内网信息库的大量过去未查明的尸源进一步查清,使警察经过大量艰苦工作积累的资料得到二次发掘利用。

  三、 有限开放查询的风险评估与控制
  总体看,笔者认为有限开放查询利大于弊。如果选择有限开放查询,可能带来以下几方面风险:
一是对于潜在的犯罪分子而言短期内或许会增加选择杀人抛尸长江或在江上杀人。不过这种风险也应该是可控的,如果通过开放查询能够有效迅速查明尸源从而有力打击此类犯罪,将会对有这种倾向的潜在作案人造成震慑,相关案件会逐步减少。80年代“二王”恶性案件发生,公安部首次在国内突破传统做法,大面积发放悬赏通缉令,在当时无疑具有挑战精神;尽管当时对社会造成一定程度恐慌,民众对公安机关的办案能力也不无怀疑,回过头来看,这种做法无论对当时追堵击毙“二王”,还是对后来通缉令发放的常态化都有不可忽视的划时代的启动意义。公安工作墨守成规,不适时创新,只能是累死警察,浪费资源,各方面都难以讨好。
  二是选择有限开放,短期内舆情民意对未知名尸体查清率较低估计会有疑问。但是综合来看,通过推行这一举措,加上及时跟进的相关介绍、解释工作,以及查清率的提高,会增加社会公众包括众多外界管理层对长江上未知名尸体查找工作难度的了解、理解和关注,这对长航公安进一步改善、规范未知名尸体处置工作未尝不是一件好事。各方面只有了解理解了才会谈得上在信息、人才、资金、装备上给予相应支持帮助,警方和社会公众形成良性互动的局面才会指日可待。如果所有未知名尸体的处置足够高效、规范,查清率快速上升,难说不是长航公安在公共服务领域提供的一项独特品牌。关门做自己的事,一味要求自己的民警出力流汗,搞大会战,在现代社会恐有些落伍了。需要说明的是,推进有限开放查询并不是排斥传统的查找方式,两者需要并重,发挥出各自长项。
  三是选择有限开放,对于部分死因难以确认的个案会给相关公安机关带来相应麻烦。水上未知名尸体的死因复杂,由于长航公安机关目前只建立了DNA实验室,相关其他实验室尚未建立,在死因鉴定上面临一定困难。是先等人才、技术、装备各方面条件都具备了再有限公开?还是先公开并同时或后续推动相关条件的逐步完善?两相权衡,我觉得应选择后者,理由在于从实践情况看我国行政决策机制决定了资源配置有个按重要性必要性先后排队,并统筹规划,兼顾长远的原则。在有关方面并未意识到相关条件的急迫性的时候,或与其他部门需求相比较处于劣势地位时,要在有限的政府支出预算中划出一块给长航公安机关恐怕不是三朝两夕能解决的,而越往后推堆积的问题麻烦或许越多;如果选择先有限公开信息同时通过各种正规渠道争取有关方面的支持,从长远看是有利于长航公安处置未知名尸体工作的。至少公开后尸源查明率会有所上升,还会消化相当部分过去遗留的问题,从中发现相关犯罪线索,帮助破获积案。随着社会各界对长航公安水尸处置工作的了解、困难的理解,反过来舆情民意也将会对相关管理层的决策施加影响,加快相关条件改善的进程。


长江航运人民警察学校 张杰

杭州市国家建设项目审计办法

浙江省杭州市人民政府


杭州市国家建设项目审计办法

市政府令第193号



《杭州市国家建设项目审计办法》已经2003年8月11日市人民政府第20次常务会议审议通过,现予公布,自2003年10月1日起施行。


市长 茅临生

二OO三年八月二十九日

  
第一条 为加强对国家建设项目的审计监督,提高投资效益,规范建设行为,根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《浙江省国家建设项目审计办法》等有关法律、法规、规章规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 在本市行政区域内的国家建设项目的建设单位以及勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目直接有关的财务收支,应当依照本办法接受审计机关的审计监督。
  第三条 本办法所称国家建设项目包括:
  (一)以财政资金、政府设立的专项资金、政府统一借贷的资金、国债资金、政府专项补助资金等为主要资金来源的项目,或者以政府及其部门为投资主体的项目;
  (二)政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性项目;
  (三)以本款第(一)项、第(二)项所列的筹资和建设方式以外的形式进行投资、建设,产权归国家所有的重点基础设施和社会公共工程项目;
  (四)国有企事业单位、国有控股企业投资的建设项目和技术改造项目;
  (五)接受、使用社会捐赠,包括接受外商或者私人捐赠并委托政府部门实施管理的公益性项目;
  (六)政府和上级审计机关交办的其他项目。
  第四条 市、区、县(市)审计机关是国家建设项目审计监督的主管机关,依照管辖范围对国家建设项目实施审计监督。
  计划、财政、建设、交通、水利、土地、房产、环境保护、税务、监察等部门,应当在各自职责范围内协助审计机关对国家建设项目实施审计监督。
  建设单位及其主管部门的内部审计机构,应当加强对本单位、本系统国家建设项目的内部审计监督,其审计业务质量依法接受审计机关的检查和评估。
  第五条 审计机关根据国家建设项目投资主体的财政、财务隶属关系或者建设项目监督管理关系,确定审计管辖范围。
  市重点国家建设项目由市审计机关审计管辖。
  上级审计机关可以将其管辖范围内的国家建设项目授权下级审计机关审计,也可以直接审计下级审计机关管辖范围内的重大建设项目。
  审计机关对同一审计事项不得重复审计,但本办法第十二条第二款规定的情形除外。法律法规另有规定的,从其规定。
  第六条 审计机关对国家建设项目实施审计监督,应当依照法律、法规、规章和本办法规定的职权和程序进行。
  第七条 国家建设项目审计实行计划管理。审计机关应当会同计划、财政等有关部门根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府、上级审计机关的要求,确定年度审计工作重点,编制年度审计项目计划。
  审计机关编制的年度审计项目计划,应当明确审计项目总量和审计组织方式。
  第八条 审计机关应当将纳入年度审计项目计划的国家建设项目及时告知计划、财政、建设、交通等有关部门和建设单位。
  第九条 国家建设项目管理部门应当将年度建设项目计划抄送审计机关;项目建设主管部门和建设单位应当按季将项目实施情况抄送审计机关。
  第十条 纳入年度审计项目计划的国家建设项目,审计机关应当采取审计机关审计或者审计机关组织社会中介机构审计的方式实施。
  审计机关根据审计工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计。
  审计机关组织社会中介机构审计或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计,应当明确有关人员的权利义务,并进行指导、监督和管理。
  审计机关应当对上述审计结果的真实性、合法性负责。
  第十一条 审计机关组织社会中介机构和聘请专业人员进行国家建设项目审计所需经费,按照下列途径解决:
  (一)列入同级财政预算,安排专项经费;
  (二)在审计核减额中安排解决。
  第十二条 未纳入年度审计项目计划的国家建设项目,由建设单位或者其主管部门依照本办法组织内部审计机构或者委托社会中介机构进行审计,其审计报告应当报送审计机关。
  对建设单位或者其主管部门的内部审计机构、社会中介机构审计中反映有违法和重大违纪违规事项的国家建设项目,审计机关可以重新立项进行审计。
  第十三条 受委托对国家建设项目实施审计的社会中介机构,应当具有与审计项目相应的法定资质和健全的内部管理制度以及良好的社会信誉。
  第十四条 纳入年度审计项目计划的国家建设项目,建设单位应当在项目初步验收结束后3个月内向审计机关报送工程决算的有关资料。
  未经竣工决算审计,不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。
  第十五条 审计机关应当自接到建设单位要求审计的通知之日起1个月内,依照年度审计项目计划确定的审计组织方式,编制审计实施方案,确定审计方式,组成审计组,并在实施审计前3日,向被审计单位送达审计通知书。
  审计方式包括跟踪审计、分阶段审计、不定期审计或者审计调查。
  审计机关组织社会中介机构实施审计的,其审计实施方案由委托的审计机关制定。
  第十六条 审计机关依照本办法第三条规定的国家建设项目范围实施审计,主要内容包括:
  (一)建设程序、建设资金筹集、征地拆迁等前期工作的真实性、合理性和合法性;
  (二)资金到位、管理与使用情况的真实性和合法性;
  (三)招投标程序及其结果的合法性,以及工程承包、发包的合法性和有效性;
  (四)与国家建设项目有关合同的订立、效力、履行、变更和转让、终止的真实性和合法性;
  (五)概算审批、执行、调整的真实性和合法性;
  (六)建设成本的真实性和合法性;
  (七)工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性;
  (八)项目交付使用资产的真实性、合法性;
  (九)项目未完工程投资的真实性、合法性;
  (十)与项目有关的收费、税费计缴及其他财务收支事项的真实性、合法性;
  (十一)建设项目绩效评价的真实性;
  (十二)法律、法规、规章规定的需要审计监督的其他事项。
  第十七条 被审计单位在收到审计通知书后应当予以积极配合,向审计机关提供审计工作所需要的办公场所等工作条件,按照规定的期限和要求提供与审计项目相关的审计资料,并对其真实性、完整性作出承诺,不得拒绝、阻碍审计人员依法履行职务。
  第十八条 审计机关组织实施审计应当在3个月内完成;大型项目或者有其他特殊情况的可适当延长审计期限,但最长不得超过4个月,并及时将延长理由等情况告知被审计单位。
  第十九条 审计机关实施审计后,应当出具审计报告,并书面征求被审计单位的意见;被审计单位应当自收到审计报告之日起10日内提出书面意见,逾期未提出的,视为无异议,并由审计人员予以注明。
  被审计单位对审计报告提出异议的,审计机关应当作进一步的研究、核实,对审计报告进行修改或者作出不予采纳的说明。
  第二十条 审计机关对被审计单位提出改进建议的,应当出具审计意见书;对违反国家规定的财政、财务收支行为,依法需要作出处理、处罚的,应当制作审计决定书。
  第二十一条 审计机关作出的审计意见书、审计决定书,具有法律约束力,有关单位应当遵照执行。
  有关部门应当将审计意见书、审计决定书和经审核后的社会中介机构出具的审计报告作为投资项目竣工财务决算和国有资产移交的依据。
  第二十二条 审计机关应当自审计意见和审计决定送达之日起90日内,了解被审计单位对审计意见的采纳情况,监督检查审计决定的执行情况。被审计单位未在规定期限内执行审计决定的,审计机关应当责令其执行或者提请有关主管部门协助执行;仍不执行的,申请人民法院强制执行。
  第二十三条 审计机关应当每年向同级人民政府报告国家建设项目审计结果,并依照法律、法规、规章规定,向政府有关部门通报或者向社会公布国家建设项目审计结果。
  第二十四条 审计核减资金,按照下列规定处理:
  (一)财政资金直接投资部分,其核减额全额上缴财政专户;尚未拨款的,停止拨款。
  (二)非财政资金直接投资部分,按核减额度的5%—10%上缴财政专户;对建设单位在国家建设项目中已确认支付的工程价款,其核减额全额上缴财政专户。
  第二十五条 审计机关在审计国家建设项目中发现下列情况的,应当通报有关主管部门予以调查:
  (一)违反规划、土地、征迁、招标投标、环境保护等建设项目管理法律、法规的;
  (二)勘察、设计、建设、施工、监理等单位不具备相应资格的;
  (三)未有效实施工程质量管理的;
  (四)其他应当由有关主管部门处理的违法、违纪行为。
  第二十六条 对列入年度审计项目计划的国家建设项目(不包括抽查复审的项目),建设单位未经审计而擅自办理决算的,审计机关可以通报或者公布有关情况,并依法对有关单位和有关责任人给予相应处理。
  第二十七条 被审计单位不配合审计,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料,或者拒绝、阻碍检查的,审计机关应当依照《中华人民共和国审计法》第四十一条规定予以处理,并在审计结果报告中予以重点披露。
  第二十八条 审计机关审计人员有下列行为之一的,应当给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动申请回避的;
  (二)泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的;
  (三)索贿、受贿或者接受可能影响公正执行职务的不当利益的;
  (四)隐瞒被审计单位财经方面违法违纪行为的;
  (五)有其他徇私舞弊、玩忽职守行为的。
  第二十九条 社会中介机构在实施国家建设项目审计中违反《浙江省社会中介机构管理办法》有关规定的,审计机关应当暂停其审计任务,并提请有关部门依法处理。
  第三十条 审计机关聘请的专业人员在从事国家建设项目审计工作中有本办法第二十八条行为的,审计机关应当予以解聘,并依法予以处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十一条 各级人民政府对国家建设项目审计过程中有突出贡献的部门、机构和人员,可依照有关规定进行表彰和奖励。
  第三十二条 被审计单位认为审计机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的,可依法向上一级审计机关或者本级人民政府申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。
  第三十三条 本办法自2003年10月1日起施行。