医疗事故民事责任的承担/张建伟

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 23:32:53   浏览:8463   来源:法律资料网
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医疗事故民事责任的承担

洛阳铁路运输法院 张建伟

医疗事故,是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。这是2002年4月14日国务院发布,并于2002年9月1日正式实施的《医疗事故处理条例》第二条对医疗事故概念的界定。按照这种界定,凡是违法或者违章医疗行为过失造成患者人身损害的事故,都属于医疗事故。
一、医疗事故的性质
医疗关系的本来性质,是一种非典型的契约关系,是指医院与患者之间就患者疾患的诊察、治疗、护理等医疗活动形成的意思表示一致的民事法律关系,一般称之为医疗服务合同。患者到医院挂号,表示该医疗服务合同已经成立,在医院和患者之间产生相对应的权利义务关系。就医院方面而言,其权利主要为接受患者的报酬;其义务,一是须以治疗为目的进行医疗活动,二是在实施医疗行为之前履行说明的义务,三是医疗过程中遵守医疗规章制度,严格医疗程序,保障医疗后果。
按照医疗服务合同的要求,如果医院一方在医疗过程中,因医护人员的过失,造成责任事故、技术事故或者医疗差错,损害患者的健康甚至造成死亡后果,属于违约行为,应当承担违约责任。但是,如果从过失医疗行为侵害公民健康权、生命权的角度看,医疗事故无疑又是一种侵权行为,应当承担侵权责任。也就是说,医疗机构的过失医疗行为既侵害了患者的合同预期利益,也侵害了患者的固有利益,构成侵权责任与违约责任的竞合。按照〈合同法〉第122条规定,“因当事人一方的违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”因此,从理论上讲,在医疗事故纠纷中,患者既可以医疗机构违反医疗服务合同规定的义务为由要求医疗机构承担违约责任,也可以医疗机构侵害其人身、财产权利为由来追究医疗机构的侵权责任。
就实际情况而言,医疗事故按照侵权责任处理对受害人的保护更为有利,因而应当选择侵权责任确定医疗事故责任的性质,且在现实中和理论上也是这样做的。这样选择,更有利于保护患者的权利,避免患者不清楚医疗关系的合同性质而不敢索赔的后果,同时,也可以使医疗机构不能借口合同有约定而拒绝对医疗事故的受害人予以赔偿。
二、医疗事故民事责任的构成要件
1、责任主体
关于这一问题,学术界有三种观点,一种观点认为“医疗事故的行为主体与责任主体是统一的,都应当是医疗单位而不是医务人员。由于医疗单位是行为主体和责任主体,它就要对医务人员诊疗护理过失承担责任。”第二种观点认为“医疗事故的责任主体必须是医务人员”,这种观点主要强调非医务人员的诊疗行为,造成病员不良后果的,不属于医疗事故。如果说非医务人员造成不良后果不属医疗事故,是符合现行法律的,但因此而推断医疗事故的责任主体必然为医务人员似显不妥。比较这两种观点,我倾向认为医疗事故的责任主体与行为主体同一,都是医疗单位。理由是:
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干意见42条规定:“法人或者其他组织的工作人员因职务行为或者授权行为发生的诉讼,该法人或其他组织为当事人。”第45条规定:“个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的,其雇主是当事人。”这些规定不仅符合法理而且说明:作为雇员,它的职务行为是依雇佣合同所为的行为,应视为法人或雇主的行为,所以因之而产生的民事责任就应当由法人或雇主承担。在此情况下,虽然具体的行为人是雇员,但雇员所为的行为是履行职务的行为,根据法人理论,此类行为是法人行为,因此行为主体仍然是法人或雇主。而责任主体也是他们。有的学者认为,此时的行为主体与责任主体是不同的,前者是雇员,后者是法人或雇主。这种观点与法理不符,依据法理,具有完全民事行为能力的民事主体应为自己的过错行为负责。我国《民法通则》第106条规定:“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任。”这些规定充分反映了责任主体和行为主体相同一的原则。因此,我认为,责任主体与行为主体相分离的观点不妥。
综上所述,医疗事故的行为主体与责任主体是同一的,都是医疗单位。医务人员的职务行为都是医疗单位的行为,因此,由这些行为而产生的医疗事故应由医疗单位承担民事责任。
2、人身损害事实
医疗事故的损害事实的范围如何确定,有两种不同的主张。一种意见认为,医疗事故的损害事实,是直接造成病员死亡、残废、组织器官损伤导致功能性障碍的损害事件,因而只包括人身损害的事实。另一种意见认为,医疗过失造成的损害,仅限于非物质的损害,这种非物质损害包括因医疗过失造成病员人身损害所产生的财产损失,和因医疗过失造成病员人身损害而给病员及其家属带来的精神损害。
笔者认为,医疗事故构成中的损害事实,首先是指侵害了受害人的生命权或者健康权,其具体的表现形式,就是生命的丧失或者人身健康的损害,这是人身损害事实的第一个层次。其次,是受害人的生命权、健康权受到损害之后所造成的财产利益损失,包括为治疗损害所支出的财产损失。再次,是受害人因人身损害所造成的受害人及其近亲属的精神痛苦这种无形损害。医疗事故造成患者及其近亲属精神创伤和精神痛苦,是医疗事故所造成的损害后果之一,也是精神损害慰抚金赔偿的客观基础。
人身损害是医疗事故损害事实的外在表现形式,在赔偿的意义上说,人身损害必定造成财产上的损失,精神损害也只能进行财产上的赔偿。只有这样,才能有赔偿的基础。医疗事故中的损害事实不存在单纯的财产损失。
3、违反义务的行为
医疗事故中违反义务的行为必须发生在医疗活动中。医疗活动的范围,应当自患者在医院挂号以后开始,至医疗终结时结束。在这一医疗护理过程中所发生的医疗行为,均属医疗事故构成中的行为范围。医护人员非正式的医疗活动,即在正当的医疗护理过程以外的医疗活动,造成患者损害的,不构成医疗事故责任,按—般侵权行为处理。
对医疗事故中违反义务的行为如何理解呢?有的学者认为,根据《医疗事故处理条例》的规定,医疗事故中违反义务的行为,应当包括三层含义。第一层含义,是指医疗行为违反医疗部门规章、诊疗护理规范规定的诊疗义务。第二层含义,是指医疗行为违反了医疗卫生管理法律和行政法规规定的义务。第三层含义,是指医疗行为违反了国家法律关于保护民事主体合法权益不受侵害的法定义务。《民法通则》明文规定,“公民的身体权、健康权、生命权受法律保护,不受任何非法侵害。”违章医疗行为造成公民生命权、健康权的损害,就违反了国家法律,违反了法定义务。
笔者不完全同意这种观点。医疗事故的违反义务的行为主要表现在医疗机构及其医护人员的违约行为上,这种违约行为不仅违反了双方当事人医疗服务合同的约定,并且违反了医护一方作为民事主体的对他人生命权、健康权不得侵害的法定义务,造成了他人的损害。这是因为,在医疗事故发生之前,双方当事人之间存在两种法律关系,一种是医疗服务合同法律关系,这种法律关系是相对的法律关系;—种是双方作为平等的民事主体,存在的健康权和生命权的权利义务关系,患者作为民事主体,享有健康权、生命权,医护一方作为—个民事主体,负有不得侵害的绝对义务。这后一种权利义务关系,是绝对的法律关系。医疗事故发生之后,医护一方既违反了合同的相对义务,也违反了不得侵害患者健康权和生命权的绝对义务。前者为违约责任,后者为侵害了固有利益的侵权责任,这两种责任发生了竞合。正是这种竞合的关系,才为医疗事故作为侵权责任纠纷处理提供了基础。医疗事故责任构成中的违约行为与违反绝对义务的行为的一致性,构成了医疗事故责任违反义务的行为要件的基本特点。
4、因果关系
医疗机构违反义务的行为与患者人身损害后果之间必须具有因果关系。医方只在有因果关系存在的情况下,才为其行为负损害赔偿之责。因此,患者的损害后果必须是医方的医疗违章行为所致。
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第(8)项规定:“因医疗行为引起的侵权诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”根据这一司法解释的规定,医疗事故侵权责任实行因果关系推定和过错推定,即实行举证责任倒置,由医疗机构承担医疗行为没有过失和医疗行为与损害后果之间没有因果关系的举证责任。
因果关系推定的形式是:“在一般情况下,这类医疗行为能够造成这类损害,这一结论与有关科学原理无矛盾,那么,这种损害事实是由这种医疗行为造成的。”
实行因果关系推定和过错推定,意味着受害人在因果关系和医疗机构存在过错上,就不必举证证明,而是由法官实行推定。受害人只要证明自己在医院就医期间受到损害,就可以向法院起诉,不必证明医院的医疗行为与损害后果有因果关系,同时也不必证明医院一方的过错。这样对受害人实现赔偿权利是大大有利的。
在医疗机构的举证问题上,由于实行两个推定,对医疗机构非常不利。因此医疗机构必须在治疗中特别注意积累证据,一旦发生纠纷,能够举出证据来,证明自己的行为与损害事实之间没有因果关系,自己在主观上没有过错。医疗机构不能证明的,就应当承担侵权赔偿责任。对于上述两种举证责任,实际上只要证明了一个推定不成立,就能够否定自己的全部责任,因为只要有一个侵权构成要件不成立,侵权责任就不能成立,就能够免除其全部赔偿责任。
不过,值得研究的是,实行两个推定,加重了医疗机构的举证责任,使医疗机构在诉讼中处于极为被动的局面,可能导致过分扩大医疗机构的赔偿责任,而且医疗机构最终还是要将赔偿转嫁到广大的患者身上。因此,应当慎重适用举证责任倒置原则,防止医疗事故赔偿的扩大化。
5、医疗机构的主观过错
医疗事故责任的归责,适用过错责任原则,因而,构成医疗事故赔偿责任,必须具备主观过错的要件。
医疗事故的主观过错表现为行为人在诊疗护理中的过失。首先,医疗过失表现在负有诊疗护理职责的医护人员主观状态中,这是必备的要件。医疗过失的形式,既可以是疏忽,也可以是懈怠。医院作为责任人,也应具有过失,但这种过失是监督、管理不周的过失,采用推定形式。其次,医疗过失只包括过失,不包括故意,因为在医疗过程中故意致害患者的,构成故意伤害罪或者故意杀人罪,不能再以医疗事故对待。
怎样判断医疗机构和医护人员的过失,是特别值得研究的问题。确定过失的前提,是首先确定其在行为时应当承担什么样的注意义务。医疗机构和医护人员承担的职责是为病患解除病痛治疗疾病,责任重大,应当承担善良管理人的注意义务。这是一种最高的注意义务,要求行为人在行为的时候极尽谨慎、勤勉义务,极力避免损害发生。违反之,就构成过失。是否尽到了善良管理人的注意义务,即是否有过失,应当依客观标准判断。这个客观标准,就是医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范,特别是医疗卫生管理的部门规章、诊疗护理规范,是判断医疗活动过错的基本依据。例如,法院在诉讼中推定医疗机构具有主观过失,医疗机构否认自己具有过失,就应当举证证明自己没有过错。证明的标准,就是自己的医护行为完全符合部门规章和诊疗护理规范。只要证明自己的医疗行为没有违反这些规章和规范,那就是没有过失。只要违反了这些规章和规范的规定,就认为其有过失。
医疗行为造成患者损害,如果医护人员和医疗机构没有过错,医疗机构就不承担侵权赔偿责任。
三、医疗事故侵权赔偿责任的免责事由
与其他侵权责任一样,医疗事故赔偿责任也可以在一定的条件下免除。由于医疗活动和医疗事故的特殊性,医疗事故责任的免除事由与一般的侵权责任免除事由并不相同。下列事由为免责事由:
1、紧急情况下为抢救垂危患者生命而采取紧急医学措施造成不良后果。在抢救垂危病患的生命时,采取紧急医学措施,有可能造成不良后果,在这种情况下造成的不良后果,不认为是医疗事故,不承担赔偿责任。
2、在医疗活动中由于患者病情异常或者患者体质特殊而发生医疗意外。医疗意外有两个主要特征。一是医务人员或医疗单位对损害结果的发生,没有主观上的过失,通常是由于患者病情特殊或者病员体质特殊引起的。二是损害后果的发生属于医疗单位或医务人员难以防范的。具备这两个特征造成的医疗损害后果,构成医疗意外,不承担赔偿责任。
3、在现有医学科学技术条件下,发生无法预料或者不能防范的不良后果。这种情况实际上也是一种医疗意外。发生意外的原因,就是医疗科学技术条件的限制。在现有医学科学技术条件下,对所发生的不良医疗后果无法预料,或者已经预料到了但是没有办法进行防范。在这种情况下,造成的不良后果,不构成医疗事故,医疗机构不承担民事责任。
4、无过错输血感染造成不良后果。在输血中造成感染,如果医疗机构有过错,则为医疗事故。医疗机构没有过错而造成的输血感染,引起不良后果,不属于医疗事故,不承担赔偿责任。
5、因患方原因延误诊疗导致不良后果。医疗人员对病员诊疗护理,必须得到病员及其家属的配合。在诊疗护理过程中,如果是由于病员及其家属的原因延误治疗,出现人身损害后果,说明受害病员一方在主观上有过错。按照过错责任原则,如果损害后果完全是由于病员及其家属延误治疗造成的,就证明对损害的发生,医疗机构没有过错,则医疗单位不承担赔偿责任。如果病员及其家属不配合治疗是构成损害事故的原因之一,医护人员也具有医疗过失时,构成混合过错,应依过错程度由双方分担责任。
6、因不可抗力造成不良后果。不可抗力可能使医疗单位在正常的医疗活动中造成患者的损害,但因其直接原因是不可抗力,不是医疗过失所致,因而应当免责。
综上所述,医疗事故民事责任实质上是一种侵权赔偿责任。对医疗事故侵权赔偿责任的归责原则,我国法律规定的是过错责任原则,且对医疗事故侵权纠纷的因果关系和过错存在实行举证责任倒置,即由医疗机构承担医疗行为过程中没有过失和医疗行为与损害后果之间没有因果关系的举证责任。能够证明自己的行为与损害事实之间没有因果关系,自己在主观上没有过错的,医疗机构不承担侵权赔偿责任。医疗机构不能证明的,就应当承担侵权赔偿责任。但符合免责事由条件的,医疗机构不承担赔偿责任。




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潍坊市人民政府办公室关于印发潍坊市应对价格异常波动工作实施办法的通知

山东省潍坊市人民政府办公室


潍坊市人民政府办公室关于印发潍坊市应对价格异常波动工作实施办法的通知


各县市区人民政府,市属各开发区管委会,市直有关部门、单位:
  《潍坊市应对价格异常波动工作实施办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

  二ΟΟ九年八月二十二日

  潍坊市应对价格异常波动工作实施办法

  第一章 总 则
  第一条 为应对商品和服务价格显著波动或者可能显著波动等价格异常情况,保持市场价格基本稳定,根据《中华人民共和国价格法》、《山东省应对价格异常波动工作预案》及其他相关规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本市行政区域内出现价格异常波动情形时适用本办法。

  第三条 本办法所称价格异常波动包括一般价格异常波动和重大价格异常波动两个级别。

  一般价格异常波动,是指发生价格异常波动的商品和服务品种较少,波及范围不大,市场秩序出现混乱迹象,人们的购买心理发生明显变化,社会经济活动受到一定影响,如不加以控制则有可能继续恶化的情形。

  重大价格异常波动,是指发生价格异常波动的商品和服务品种较多,波及范围较广,市场秩序开始混乱,人们产生恐慌心理,社会经济活动受到较大影响的情形。

  第四条 因国内外的各种异常因素,引发市场出现下列情况之一时,即为价格异常波动。

  (一)出现流言传播、短时间内市场购买相关商品频率明显增加等价格异常征兆;

  (二)发生争购、抢购商品现象;

  (三)短时间内主要消费品及服务价格出现重大异常波动;

  (四)居民消费价格月环比涨幅超过1%或者连续三个月同比涨幅超过4%。

  第二章 工作原则和工作制度

  第五条 价格应急工作遵循以下原则:

  (一)快速反应原则。发生价格异常波动时,物价部门必须第一时间作出反应,第一时间作出预警,第一时间报告当地政府和上级物价部门,第一时间采取价格应急措施。

  (二)综合调控原则。针对价格异常波动的不同情况,综合运用行政、法律、经济、舆论等手段,调控市场,平抑价格。

  (三)分级负责原则。当价格异常波动发生在某个县、市范围内时,主要由当地政府统一领导,当地物价部门会同政府有关部门负责具体处置,并及时向上级物价部门报告,市物价部门负责指导;当价格异常波动发生在两个以上县、市范围内或者市区时,市物价部门协同有关县市区政府统一协调、指挥,相关县市区物价部门负责具体处置;当价格异常波动发生在全市范围内时,由市政府统一领导,市物价部门会同有关部门负责具体处置,县市区政府按照市政府的要求,负责本辖区的具体处置工作。

  (四)依法行政原则。价格应急工作必须按照法定权限和程序进行。实施价格干预措施或紧急措施,应严格遵守法律法规规定。

  (五)部门联动原则。价格应急工作在政府的统一领导下进行,政府各有关部门分工负责,相互协调,相互配合,在各自的职责范围内做好相关工作。

  第六条 应对价格异常波动工作制度:

  (一)预警和应急值班制度。各级物价部门要常年设置固定和移动专门值班电话,实施预警值班和应急值班相结合制度。值班电话要保持24小时处于开通状态;平时固定电话实行工作日8小时预警值班,移动电话要随时有人接听,信息报送网络工作日8小时正常运行;应急状态下,实行节假日值班,固定和移动电话安排专人24小时值守,并增加临时值班电话,信息报送网络24小时正常运行,确保监测信息上传下达,快速处置可能出现的各种情况。

  (二)价格预警报告制度。各级物价部门应加强市场价格动态的日常监测工作,对发现的可能引发价格波动的倾向性、苗头性问题应立即向本级政府和上级物价部门作出预警报告,并自动进入价格应急监测状态。

  价格预警报告应包括以下内容:重要商品和服务价格出现异常波动的征兆或已发生异常波动的情况,包括价格出现异常波动征兆或已发生异常波动的具体品种、发生时间、区域范围及价格变动幅度等;重要商品和服务价格出现异常波动征兆或已发生异常波动的原因、趋势、影响和社会反应;相关措施建议;需要报告的其它内容。

  (三)应急监测报告制度。进入价格应急状态后,价格警情所在地物价部门应立即开展价格应急监测工作。价格应急监测分为日监测和周监测。对人民生活必需品包括米、面、肉、禽、蛋、鲜菜、奶、食用油等实行日监测;对其他商品如建材、煤、生产资料等实行周监测。价格应急监测期间,物价部门应安排专人及时对市场进行监测,随时接听预警专线电话。实行日监测的,每天上午10时前以书面形式向同级政府和上级物价部门报告价格应急监测情况;实行周监测的,每周五上午10时前报告,紧急情况随时上报。重大和紧急情况,还应同时报告省物价部门。

  (四)情况通报制度。物价部门应将价格警情、监测信息、工作情况等在适当范围内进行内部通报。实行日监测的,一周通报一次;实行周监测的,每半月通报一次。加强区域信息交流,价格警情所在地物价部门应及时将当地市场价格波动情况和采取的措施向周边地区通报。要充分发挥舆论导向作用,适时发布相关商品和服务的市场供求和价格监测信息,公告价格法规政策和政府采取的重大举措,就群众关心的价格问题答疑解惑,正确引导市场预期。

  (五)价格干预措施特别审批制度。发生价格异常波动且需要采取价格干预措施或价格紧急措施时,由警情所在地物价部门报请同级政府按法定程序报批。实施价格干预措施的决定由省级以上政府作出,实施价格紧急措施的决定由国务院作出。

  价格干预措施主要包括:对实行市场调节价的商品和服务采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等。价格紧急措施主要包括:临时集中定价权、部分或者全部冻结价格等。

  物价部门应当及时向同级政府和上级物价部门报告价格干预措施或者紧急措施的执行情况。

  实施价格干预措施或者紧急措施期间,对定价权在县市区政府的政府定价、政府指导价商品和服务价格调整事项,市物价部门可实行调整前审批或报备制度。

  价格干预措施或者紧急措施解除后,组织实施价格干预措施或者紧急措施的物价部门应及时向社会公告。

  第三章 组织机构

  第七条 各级政府设立应对价格异常波动工作领导小组,组长由同级政府分管副市长(副县市区长)担任,成员由发改、物价、统计、粮食、贸易、民政、财政部门的分管负责人担任。其主要职责是:

  (一)根据市场价格形势,认定价格异常波动的情形;

  (二)提出平抑市场价格的措施,指挥各级物价部门开展价格应急工作;

  (三)根据低收入价格指数上涨情况,适时启动物价上涨与提高困难群众生活补贴和保障标准联动机制;

  (四)完成上级交办的其他工作。

  第八条 进入价格应急工作状态后,政府有关部门应在应对价格异常波动工作领导小组的统一领导下,按照各自职责实施价格应急联动。发改部门负责研究分析主要商品(粮食、棉花、化肥)市场供求状况,负责价格应急期间粮食等重要物资的供需衔接和储备、出库工作;物价部门负责市场价格监测预警报告、落实价格干预或紧急措施、应急价格监督检查、启动物价上涨与提高困难群众生活补贴和保障标准联动机制等工作;统计部门负责居民消费价格指数和低收入价格指数的编制、通报工作;粮食部门负责粮食的货源组织、调拨、供应工作;贸易部门负责组织市场流通商品的货源供应及维护流通秩序工作;民政部门负责按照市政府关于启动物价上涨与提高困难群众生活补贴和保障标准联动机制的要求,发放一次性价格补贴、调整低保标准工作;财政部门负责启动物价上涨与提高困难群众生活补贴和保障标准联动机制所需资金。

  第九条 应对价格异常波动工作领导小组下设办公室(以下简称价格应急办公室)。办公室设在同级政府物价部门,物价部门主要负责人任办公室主任。其主要职责是:

  (一)组织、协调处置本行政区域内发生的价格异常波动事件;

  (二)负责收集、核实、传递、通报价格异常波动情况,执行价格应急领导小组的各项工作部署;

  (三)及时做好市场价格异常波动的预测、分析,判断价格异常波动的情形,认定价格异常波动的警情级别,提出预警和应对意见;根据市场价格波动情况,建议启动或终止应对价格异常波动工作预案;

  (四)协调物价部门研究提出价格干预措施方案,按照程序报批,并组织实施;

  (五)协调开展应急价格监督检查;

  (六)对价格应急工作进行督查和指导;

  (七)完成同级政府交办的其他工作。

  第四章 工作措施

  第十条 出现一般价格异常波动时,价格应急办公室应当按照以下步骤,协调有关部门,采取相应工作措施:

  (一)有关工作人员应迅速到位,进入价格应急工作状态,分析判断市场价格形势,提出应对措施,及时报告当地政府和上级价格应急办公室。

  (二)立即根据上级规定结合本地实际确定价格监控、监测品种、范围和监测频率,开展价格预警和应急监测工作,并及时向同级政府和上级价格应急办公室报告有关情况。

  (三)发布有关公告。公布有关价格法律法规政策,重申对价格违法行为的处罚规定;通报政府即将采取的价格应急措施;提醒经营者加强自律,守法经营;告诫违法经营者立即停止并纠正价格违法行为;告知广大消费者保持冷静,不要盲目跟风,并举报违法经营者。

  (四)组织开展应急价格监督检查。对确属价格违法的,依法实施行政处罚,并通过新闻媒体进行曝光;对不构成价格违法的,给予提醒、告诫。

  第十一条 出现重大价格异常波动时,除采取本办法第十条规定的措施外,还应采取以下措施:

  (一)及时提出扩大商品生产、促进商品流通、吞吐储备物资、实行财政补贴、收费减免等保障市场供应和稳定群众生活的措施意见,报请同级政府批准后组织实施。

  (二)按法定程序报请省政府批准,实施价格干预措施或者紧急措施。

  (三)协调统计、民政、财政等部门,报请同级人民政府批准,启动物价上涨与提高困难群众生活补贴和保障标准联动机制,对享受最低生活保障的居民发放一次性价格补贴或调整低保标准。

  第十二条 本办法规定的价格异常波动情形平息,市场价格连续15天平稳运行,相关工作应从应急状态转为日常状态。

  第十三条 物价部门应开设专门的价格监测、警情传递专线电话、传真、网络通讯等,及时全面掌握各地价格异常波动的情况和原因、趋势,并适时协调做好监测信息的发布和警情通报工作。

  第十四条 物价部门根据价格监测报告制度确定的价格监测点,遇有所经营商品或服务价格出现异常波动征兆或已发生异常波动情况时,必须及时报告同级物价部门。

  价格警情发生地物价部门可根据价格监测预警需要,指定相关企事业单位为临时价格监测点,并对该点范围内的价格情况实施跟踪监测。

  第十五条 物价部门应充分发挥价格服务电话、企事业单位物价员和农村价格监督网络的作用,充分利用公共媒体等社会资源,建立价格监测预警联系制度,发现情况及时进行调查核实,准确预报预警。

  第十六条 政府有关部门、企事业单位、社团组织等单位和个人,应积极支持和配合物价部门做好价格应急监测预警工作;有关价格检测点应如实向物价部门提供情况及资料。

  第五章 法律责任

  第十七条 经营者不执行价格干预措施、紧急措施,拒绝提供价格监督检查所需资料或者提供虚假资料的,由物价部门根据《价格违法行为行政处罚规定》的有关规定予以处理。

  第十八条 对拒不执行价格监测规定,拒报、瞒报及伪造、篡改价格监测资料的单位和个人,依照《中华人民共和国价格法》及其他有关规定,追究直接责任人和相关领导人的责任。

  第十九条 参与价格应急工作的人员违反有关保密规定,未经批准泄露市场价格波动情况的,依法追究其责任。

  第二十条 各级政府及其有关部门不执行法定价格干预措施或紧急措施的,由上级政府或者物价部门责令改正,并可以通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人,由物价部门建议有关部门依法给予行政处分。

第六章 附 则

  第二十一条 本办法自发布之日起施行。



浅谈立法助理制度的移植

向品

摘要:由于多种因素的作用,美国首次建立了立法助理制度。这一制度带来了立法效率、立法质量的提高,使得立法机关的权力增强。在我国当代,由于社会政治经济局势日益复杂,对立法技术提出了新的要求。于是在深圳、重庆等地相继出现了立法助理制度。由于这一制度才刚刚显出雏形,有必要对它的各个方面进行分析,从而使它趋之于完善。
关键词:立法、立法助理、人大代表

立法助理有广义和狭义之分,广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理,负责为议员草拟法案,撰写演讲稿,分析法案,对政策提出意见,准备工作剪报。按照此种定义,我国现存的立法助理应该做狭义上的理解,因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。因此,下文中提到的立法助理均指狭义上的立法助理,而且鉴于我国立法体制的复杂性,此文仅就人大及委员会立法进行分析,而不涉及授权立法。
一、国外立法助理制度
美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代,美国国会就已着手雇佣助理人员。至1840年,国会在繁忙之际,得雇佣计时或临时性的助理。1856年,众议院拨款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理,其他委员会也相继效仿。到1891年,众议院委员会立法助理已达62人,参议院也达41人之多。1924年,国会通过了第一个立法支付法案,授权拨款给所有的立法助理。1946年的立法改组法明确把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院第60号决议案,专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员,不能从事委员会以外的工作,也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。从1955年以后,为适应立法发展的需要,美国大大增加了其立法助理的人数和经费。立法助理依职责不同可分为五种:①行政助理,其职责是代表议员同利益团体、选民及游说者协商、谈判、控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向;②立法助理(狭义的),负责为议员草拟法案、撰写演讲稿、分析法案、对政策提出创见,准备工作简报;③个人秘书,其职责为协助议员安排每日的工作,提出注意事项和各种忠告;④各案工作者,其职责主要是为议员从事服务于选民的工作,如接听电话、回信、解答问题、协助选民与行政机关沟通等;⑤新闻助理,负责撰写每月的新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。【1】
立法助理制度之所以会在一些国家应运而生,主要有以下几个原因:
1.时代的发展。随着生产力的发展,社会分工加剧,新型社会关系不断涌现,需要立法的事项日渐增多。立法的专业性、技术性要求不断提高,立法机关难以胜任,不得不寻求专家或学者的协助。
2.议员对繁忙的职责应接不暇。国外议会中,尽管很多议员属科班出身,但受专业之限,仍难辨析所有社会现象。此外,他还要同利益团体、游说者协商、谈判,控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向;要与本选区和选民保持经常联系,接受他们的质询并作出回应……繁重的职务常常使他们疲惫不堪,虽竭尽全力地面面俱到,但工作效果却很难令人满意。
3.行政权力的扩张。行政权的过度膨胀使得行政机关广纳专才,并凭借自身专业优势制定一系列规章制度,这严重削弱了立法机关的立法功能。为了保持政治结构中的平衡,立法机关也必须采取应变性措施。
立法助理制度自创始以来,便以其合理性为多国效仿。笔者认为,在于它有以下作用:
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案,往往需要经过立法准备、立法预测、提出草案、讨论和审议等阶段,其间要耗去大量的时间和财力,再加上议员职务繁忙,可能会使这一过程拖得更久。而现代社会生活瞬息万变,立法本来就有滞后性,如果再任由立法过程的无效率性,往往会使得这部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分担议员的部分工作,另外他们还可以起草法案,从而立法所需时间减少。
2.有利于提高立法质量。
一方面,立法效率的加快可以使法律尽量与变化着的社会实际相一致;另一方面,立法助理以其专业性和对社会现象的敏感向立法者提出中肯建议,有利于立法质量的提高。
3.有利于充分发挥议会的立法作用。
如前所述,当今社会生活日趋复杂,议会经常将许多重要法规的制定权授予有专业优势的行政机关,使得后者的权力日益膨胀,前者功能衰弱。立法助理制度的建立使议会的立法能力得到加强,有效地抑制了行政机关的权力扩张。
4.有利于广开言路、提高立法的民主化程度。
西方国家的立法助理经常受议会委托到选民中去,如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件;接见来访的选民;解决选民提出的各种各样的要求等。这样,就能使议员同其选民保持密切的联系,倾听选民的呼声,促进法律的民主化程度。
二、在我国建立立法助理制度的原因
2002年初,深圳市人大常委会与19名拥有硕士以上学历的法律专业人士签定协议,使他们成为我国首批兼职法律助理。同年9月,成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度,为统一审议人员形式审议权提供服务。”立法助理制度在我国的出现并非偶然,除了前述原因外,笔者认为最重要的一点是人大代表的素质与适格立法者的要求是不能等同的。
学者周旺生在其《立法学》一书中写到:立法者应当“能认清并遵循事物发展的规律进行立法,同时又能积极发挥主观能动作用,能以立法的方式改造事物,而不至于仅仅成为呆板、消极、被动的实际生活的缮写者。”“要有较高的甚至很高的文化素养,有必要的法学知识和理论水平,特别是有必要的立法知识和理论水平,有较强的甚至很强的写作能力和立法语言文字组织能力。”“立法人员的基本作用就是按实际需要完善以往制定的法,其中包括法学家们在不断的研究中发现的有缺陷的法典。”他们是从适当的人员中挑选出来的,最好受过高等教育。【2】
人大代表的素质当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识为基础,但比这更重要的是,代表需要有体察民情、为民请命的精神。全国人大上,经常出现这样的情形:有的虽是法律专家或其他方面的专家,但在会上却很少发言,或者发言时也最多表表态而已。而有的代表并不是什么专家,但总是勇于发言,并能提出不少真知灼见,敢于为民众之事大声疾呼。所以,有没有代表的责任、有没有对民众的责任、敢不敢表达民众的意志,才是最重要的代表素质。【3】目前,全国人大常委办公厅及部分地区的人大常委会对其组成人员提高专业素质作了安排【4】,目的是为了使实现二者素质的最大契合。然而,这并不能解决根本问题,故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人会说,我国立法机关按现行体制都设有办事机构。如人大的办公厅、工作委员会,另外各专门委员会还设有自己的办事机构(办公室)。这些办事机构,除为立法机关及其组成人员开展活动提供行政后勤服务外,还为立法机关及其组成人员审议法律法规草案,提供专业协助,帮助具体事物的处理。所以立法机关的办事机构往往配备一些具有某方面专业知识的工作人员。从现状看,一般都配备法律、经济、中文等方面的人才,有的还配备了农业、环保、哲学以及自然科学方面的人才。从其功能上说,实质上也是一种立法助理,在如果再建立立法助理制度不是多此一举吗?笔者认为,两者固然有共同点,但也存在一些区别。其中最主要是向委员(议员)提供服务的形式或方式不同。某些国家所实行的立法助理制度,主要是以为委员(议员)提供个体服务为特征;而我国目前在立法机关内部配备的立法专门机构与人员,则主要是为立法机关立法工作提供集体服务的。这些内设的立法机构与人员,为委员提高审议法规草案深度与效率发挥了显著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
(一)专职与兼职相结合
专职立法助理应通过国家正式考试,试用合格后,方可聘用。报考人员除具备一般公务员的报考资格和条件外,还应具备法律专业本科以上学历,系统研学过立法学,具有5年以上实践经验,方可报考。兼职的立法助理一般应由法学方面有较深造诣的专家学者或者某一方面有专长、又有一定法律知识的人员担任,发挥临时立法助理的功能,主要负责特定法律草案的专业性和可操作性的把关问题。特别是遇到专业性强的立法问题时,可以组织其参与讨论,同时兼有收集各方意见和反馈信息的义务,法律对此应予以确定。【5】
(二)配备管理方式
全国人大及其常委会、省级和有立法权的市级人大常委会委员每人配备1—2名立法助理;省级和有立法权的市级人大常委会的主任、副主任配备2—3名立法助理,其他人大代表可以代表团为基础,为每个代表团配备立法助理4—8名。
(三)待遇
专职的立法助理,其性质应属国家公职人员,因此,应按照国家公职人员的管理办法进行录用、考核、奖惩等,工资也应参照同等级别的国家公务员标准从国库拨款进行发放;兼职的立法助理,应当在订立聘用合同时明确双方的权利和义务,具体工资则由双方协商确定。只有保证立法助理的利益,保证立法助理的工作条件,禁止立法助理从其他途径获取立法活动的经费,才能从一定程度上保证其中立性。
所有费用应纳入国家财政预算,由财政拨款解决。【6】
(四)监督
在西方国家,立法助理制度的建立,本意是为了协助议员搞好立法工作,提高民主政治的质量,但由于议员对立法助理的过于依赖和立法助理在议员之间,议员与委员会之间,议员与政党之间起着沟通交流的作用。因而立法助理地立法机关的某些活动往往举足轻重。在有的西方国家,立法助理已不仅仅是议员的助手,而成为“议程的安排者”、“政党的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首席调查员”和“法律的制定者”。在这些国家,几乎每个法案的通过都是助理们的杰作,立法助理成为“隐形政府”,议会内的许多重要决策是在助理与助理之间协商谈判而达成的,而议员间的共识、妥协,也是以助理为基础的,议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人而已。【7】
为了避免这些现象的发生,就必须对立法助理进行监督。主要是对其在行使职务的程序上的监督。至于监督的主体应是所在部委的主要负责人。
四、结语
文末,笔者突然想到立法的权力来源问题。依我国《宪法》规定,我国实行人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国最高权力机关。那么立法助理行使的是什么权力呢?笔者认为,既然他不是由人民选举产生,不是人大代表,就必然没有立法权。法律地位上,他是国家公务员,而实质上则是人大代表的私人助理,主要负责提供有关法律咨询意见和相关工作建议。

参考书目:
【1】【7】池海平、巢容华著:《立法学》,武汉出版社,2003年版,第243—244,245页
【2】周旺生著:《立法学》,法律出版社2004年版,第119—120页
【3】蔡定剑著:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第215页
【4】在一份自治区党委转发《自治区人大常委会关于进一步嘉庆地方各级人大代表工作充分发挥人大代表作用的若干意见》中提出,各级人大常委会要制定培训人大代表的计划,采取以会代训、办培训班、举办专题法制讲座等形式,对人大代表进行人民代表大会制度理论和依法执行代表职务能力的培训,并为人大代表提供学习资料。在每一届任期内,对本级人大代表要进行一次系统培训。每年要召开一次人大代表小组组长会议或对他们进行培训,提高其组织代表开展活动的能力。
【5】毕可志:《论建立地方立法的立法助理制度》,载《吉林大学社会科学学报》,2005年第9期
【6】秦前红,李元《关于建立我国立法助理制度的探讨》,载《法学论坛》,2004年第6期