财政部


财政预算资金拨付管理暂行办法

财库[2001]60号


　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为了加强财政资金拨付管理，保障资金使用安全，提高财政资金使用效率，根据现行法规、制度有关规定，我们制定了《财政预算资金拨付管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：财政预算资金拨付管理暂行办法

　　　　　中华人民共和国财政部
　　　　　二○○一年十一月三日

财政预算资金拨付管理暂行办法
第一条 为加强财政资金拨付管理，保障资金使用安全，根据现行法规、制度有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于各级财政部门管理的各项预算内和预算外资金。
第三条 财政资金的拨付管理包括：资金拨付管理机制的建立，资金账户的开立,依据预算编制资金使用计划的审批，资金核拨和会计核算，以及监督管理等活动过程。
第四条 财政资金的拨付管理，实行各级财政部门主管领导、计划审核与资金拨付等部门分工负责制。
（一）各级财政部门主管领导的职责是：组织和领导本级财政资金的审核拨付及会计管理工作；对财政资金拨付的合法性、安全性、会计资料的真实性和完整性负责；组织并负责建立、健全内部会计监督制度和内部控制制度。
（二）各级财政国库等部门的职责是：对本级预算单位资金使用计划或请款书等进行全面审核，确保各请款事项真实并符合规定，按计划及时拨付；进行会计核算与监督，反映预算和计划执行情况，合理调度财政资金。
第五条 各级财政国库部门，应根据《会计基础工作规范》的相关规定，设置稳定的与其工作任务相适应的总预算会计机构，配备一定数量的专职会计人员。
第六条 总预算会计工作应当按工作任务建立岗位责任制，明确各岗位职责权限。
（一）总预算会计岗位设置和人员配备,应当结合实际工作需要，可以一人一岗、一人多岗或一岗多人，但拨款人员不得兼管稽核、账务和档案管理工作。
（二）会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。因工作调动或其他原因离职，需通过离岗（离任）审计方能办理移交手续。
第七条 为防范风险，保证资金安全，充分发挥资金使用效益，各级财政部门要对财政资金实行集中管理,统一调度。
除财政部另有规定者外，各级财政部门的财政资金一律由总预算会计统一在国库或选定的代理银行开户。
第八条 总预算会计拨款使用的专用印章，是各级财政部门办理资金拨付的重要工具，不得随意更换。因机构调整或主管领导变动等确需更换印章时，要书面报经机构负责人及主管领导批准，并相应办理更换预留印鉴手续。新印章一经启用，原印章需及时上交封存。
第九条 拨款专用印章要按规定交由专人管理。各经办人员根据工作岗位的不同分别掌管相关印章，任何人员均不能以任何理由统管、代管全部拨款印章。
第十条 各级财政部门应当按照现行银行账户管理的有关规定，加强对本级预算单位资金账户的管理，从严审批预算单位的资金开户。
根据部门预算管理需要，凡与各级财政预算有领拨款关系的预算单位，要按照规定的程序和要求，由其财务部门向同级财政部门总预算会计办理银行领拨款账户的预留印鉴手续。
第十一条 审核、拨付财政资金的依据是：各级财政部门下达的本级预算单位的部门预算，追加、追减预算，以及根据预算核准的年（季）度分月用款计划和相关项目用款进度和收入缴库进度等。
人代会批准当年预算前，各级财政部门可以根据各预算单位全年预算控制数，并结合上年同期执行情况，核定用款计划，审核、拨付资金。
第十二条 各级财政国库部门，在依据第十一条之规定进行审核的同时，拨款人员还应当对各申请拨付资金预算单位的预算级次、资金用途、预留印鉴和相关附件等请款单据要素的完整性进行审核。对不符合规定要求的请款单据，有权拒绝受理。
第十三条 请款单据经审核无误后，由拨款人员结合库款情况开具拨款凭证，送稽核人员稽核。
第十四条 稽核人员要对包括拨款凭证在内的全部单据进行全面复核，复核无误后在拨款凭证上加盖专用印章，向国库或代理银行发出付款指令。
第十五条 付款指令一经签发，请款单据等原始凭证要及时转交记账人员保管，由记账人员与付款凭证回执核对后登录账务。具体做法按《会计基础工作规范》的要求办理。
第十六条 由于工作疏忽等原因，造成收款单位、拨款金额或拨款使用的预算科目出现错误，一经发现要及时纠正。
（一）属于多拨或收款单位发生错误，应及时追回，不能先行调账或抵顶后期支出；
（二）属于短拨资金的补差，出纳人员需写明情况，交主管领导核签后方能办理补拨手续。
第十七条 各级财政总预算会计要加强对财政资金的统一调度和集中管理，定期做好国库资金分析和预测工作，反映库款情况，保证各预算单位支出需要。
第十八条 各级财政部门要建立和健全财政内部相关业务职能机构之间、财政与预算单位、国库及代理银行之间的定期对账制度，发现问题及时纠正。
第十九条 为加强财政资金的监督管理，提高资金使用效率，各级财政部门应当建立财政资金，特别是专项资金和重大项目建设资金的跟踪检查制度和信息反馈系统，确保财政资金使用安全、规范、合理。
第二十条 为提高工作效率和管理水平，各级财政部门要积极创造条件，加快资金审核拨付、会计核算、预算执行分析及资金信息查询监控等计算机管理的工作进程，并制定计算机操作规程和岗位责任制，为全面建立和实施财政管理信息系统奠定基础。
第二十一条 各级财政部门要建立内部监督检查制度，对财政资金审核拨付、会计核算等日常工作实施定期检查和不定期抽查。对违规、违纪行为及时作出处理。
（一）对管理不规范的，要限期纠正；
（二）对有违反管理规定行为的，要视情节轻重，相应给予批评教育、通报批评，以及对当事人和负有领导责任的人员进行纪律处分，必要时应将当事人调离现任工作岗位；
（三）对触犯刑法、构成犯罪的，要提交司法机关追究相关人员的刑事责任。
第二十二条 各级财政部门要积极配合审计部门、内部监察机构的检查工作，自觉接受审查和监督。
第二十三条 涉及国库管理制度改革的财政资金的拨付管理，在执行《财政国库管理制度改革试点方案》（财库库[2001]24号）及相关管理办法的同时，也要按照本办法相关基础管理要求执行。
第二十四条 本办法由财政部负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起执行。


【案情】

李先生和张女士经人介绍相识于1988年9月结婚，李先生系二婚，婚前育一子小李。1989年3月因小李与张女士发生冲突，不得已李张二人协商离婚，并办理了离婚登记手续。1991年1月，小李赴美留学，同年3月，李先生得重病，无人照顾，张女士回来照顾李先生，又以夫妻名义共同生活，但未办理复婚登记。1997年7月，李先生参加单位房改，购置了其现居住用房，并办理了房产登记，房屋产权证登记在李先生名下。2013年2月，李先生过世。因房产分割和继承问题，小李与张女士发生纠纷诉至法院。张女士认为该房产系夫妻共同财产，主张应先按《婚姻法》分割，李先生个人应得部分再按《继承法》继承分配。小李认为，李先生和张女士系同居关系，该房产不为夫妻共同财产，张女士亦非法定继承人，无权主张对该房产进行分割和继承。

【评析】

本案的焦点有二：一是张女士与李先生是否构成事实婚姻；二是李先生房产是否系夫妻共同财产，如何处理？评析如下：

1、张女士与李先生不构成事实婚姻

对本案婚姻关系的处理，司法实践中，存在两种截然不同的看法。
否定观点认为，根据《婚姻法》第35条“离婚后，男女双方自愿恢复夫妻关系的，必须到婚姻登记机关进行复婚登记”的规定，由于张女士与李先生离婚后未进行复婚登记，故夫妻关系不能因其以夫妻名义共同生活而自动得到恢复。法[民]发[1989]38号《最高人民法院关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》（以下称《若干意见》）第4条规定，“离婚后双方未再婚，未履行复婚登记手续，又以夫妻名义共同生活，一方起诉'离婚'的，一般应解除其非法同居关系。”虽然该条是从起诉“离婚”的角度来看待“离婚后双方未再婚，未履行复婚登记手续，又以夫妻名义共同生活”这一问题，但最高人民法院对其定性明显是同居关系，而非婚姻关系。基于上述，张女士与李先生不构成事实婚姻关系。
肯定观点认为，张女士与李先生构成事实婚姻关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《婚姻法解释一》）第5条规定，“未按婚姻法第8条规定办理结婚登记而以夫妻名义共同生活的男女，起诉到人民法院要求离婚的，应当区别对待：(一)1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件的，按事实婚姻处理。(二)1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以后，男女双方符合结婚实质要件的，人民法院应当告知其在案件受理前补办结婚登记；未补办结婚登记的，按解除同居关系处理。”张女士于1989年3月不得已与李先生解除了婚姻关系，在李先生病重期间，回来照顾李先生，虽未办理复婚登记，但双方以夫妻名义共同生活的起始期间在1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，且双方符合结婚实质要件，故应认定为事实婚姻关系。
律师同意否定观点。所谓事实婚姻，是指没有配偶的男女，未办理结婚登记，即以夫妻关系同居生活，群众也认为是夫妻关系的两性结合。对于事实婚姻的认定，应以《婚姻法解释一》第5条规定为基本依据，但《婚姻法》第35条以及《若干意见》第4条应视为法定的特殊情况或谓之为除外情形，在法律适用上，《婚姻法解释一》第5条、《婚姻法》第35条以及《若干意见》第4条并不冲突。换言之，离婚后双方未再婚，未履行复婚登记手续，又以夫妻名义共同生活，即使具备《婚姻法解释一》第5条规定的事实婚姻的特征，一般应按同居关系处理。这是因为，这里涉及以前离婚证或者人民法院判决书、调解书的效力问题，如果认定该种情形下属于事实婚姻，离婚证、判决书、调解书就失去了法律意义。依此，律师认为，张女士与李先生不构成事实婚姻，不是夫妻关系，小李主张李先生和张女士系同居关系于法有据。

2、该房产不应认定为夫妻共同财产，宜按共同共有规则或者视为李先生个人财产予以处理

由于李先生和张女士系同居关系，不是夫妻关系，该房产不应认定为夫妻共同财产，故张女士主张在继承前将该房产作为夫妻共同财产先行分割没有法律依据。本案中，如若张女士如有证据证明该房产系其用与李先生同居生活期间双方共同所得的收入购置，则该房产应由李先生和张女士共同共有；反之，如果张女士不能证明该房产系其用与李先生同居生活期间双方共同所得的收入参加房改并购置，或者该房产系李先生用其个人财产参加房改并取得房产证，则应视为李先生个人财产。
同时，由于张女士与李先生不是夫妻关系，故张女士无权以配偶身份按《继承法》的有关规定，依法定继承规则继承按共同共有情形依照《物权法》规定的共同财产分割原则处理后应由李先生所有的该房产部分，或者视为李先生个人财产的该房产。但由于张女士与李先生共同生活、相互扶养二十余年，根据《继承法》第14条规定，作为法定继承人以外的对被继承人扶养较多的人，可以分配给他们适当的遗产，故应该分配给张女士适当的遗产。
鉴于张女士年事已高，又无自己亲生子女，与李先生相濡以沫二十余年，不是母亲胜于母亲，律师建议小李从事亲尊老的角度出发，撤销本案起诉，善待张女士并养老送终，其父李先生在天之灵亦可告慰。

作者简介：专职律师，法学博士，国际注册高级法律顾问师