浅析改革背景下监狱企业的出路与对策

楼杰科


一般意义上，监狱与企业似乎是联系不到一起的两个陌生概念。《辞海》中语：监狱是国家的刑罚执行机关，监禁罪犯的场所；企业是从事商品和劳务的生产经营，独立核算的经济组织。而目前的所谓监狱企业，就正如上述所言要“面对双重目标的矛盾。一方面，作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体，惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成的社会目标，而追求经济效益又是企业生存发展的必要条件”。 且不论其双重职能是否能够协调发展，其“监企合一”体制本身就根本性的弊病，尤其在市场经济日益深化的今天。
从经济学角度来看，目前的监狱企业实际上是承担着“公共物品”提供的职能。服刑人员的强制劳动，不仅仅是法律上的对犯罪行为的惩罚，更是对全社会的安定有序提供间接的教育服务。虽然强制劳动应当仅是教育服刑人员的手段之一，但也无法避免将劳动本身作为改造目的实际社会需求。在此情况下，监狱企业还需要按照一般的劳动生产的要求提供基本的劳动条件（劳动岗位、劳动场所、劳动资料等）因此，在探讨监狱企业如何发展的时候，就必须将其纳入公共产品组织的改革大背景之中。
公共产品组织的普遍特点与问题：
第一，多元性价值取向性。公共产品组织一般都存在多种价值取向。即一方面最大程度的利用本身的资源来服务社会公众，直接的或是间接的；另一方面还要保障自身的经济效益用以可持续性的发展。例如，邮政、电信、电力、交通等公共服务既要为社会公众提供最好的服务，同时又要确保自身的经济效益，否则也难以实现其社会效益。因此监狱企业不可避免的即要保证实现改造、惩罚罪犯的社会目标，又要将企业的经济效益放在一个重要的位置。
第二，国家资本的垄断性。由于公共物品的特殊提供，其业务一般为国家垄断。监狱企业便是特殊的国有企业，在监企合一的背后更有着国家垄断的影子。而这种垄断仅表现在资本性质上，而非行业领域。
第三，政策影响性。国家通过政策调控来影响公共产品的供求扩大或缩小。从一般公共产品的政府定价就可以明白，国家政策性因素的主导地位。监狱企业在改革中的产品定位、价格定位、劳动力价格的定位，应当都受到政府的指导和保护。
第四，生产效率的低下性。在我国，公共产品大多是国有国营的，并基本处于相对或绝对的垄断之下。因此，其内在的经济扩张动力与外在压力明显不足。与一般的企业相比较，生产效率与经济效益低下。目前的监狱企业也普遍存在效率低下的问题，其主要原因也在体制与经营机制等方面；虽然因其特殊的“用工”制度，有的监狱企业活得还不错，但这也只是一种掩盖的假象而以。
因此面对公共产品组织问题，世界各国都有过不同的尝试。在监狱与监狱企业的改革管理上，同样也发生着变革。
新加坡议会通过了《新加坡矫正更生公司法》，组建新加坡复员技训集团（简称SCORE公司），作为国家批准的法定机构。其主要职责是：经营全国监狱生产，负责各监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理；负责对罪犯的培训；为刑满释放人员介绍职业；协调私人企业在监狱内设工厂，安排罪犯劳动。国家给予SCORE公司不少优惠政策。
80年代后期，加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司（简称CORCAN）来管理监狱劳动。这样通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系，对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能。CORCAN已开始对其产品和服务进行改革，以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务。同时，CORCAN还在越来越多的私营企业主的帮助下，以比以前更系统的方式去开拓新市场。CORCAN是监狱局的下属机构，但它基本采取市场模式来运作，它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司，CORCAN通常只是为罪犯提供职业培训和工作机会，并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。CORCAN还有一个由商界人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在CORCAN内部，为了方便对不同产品和服务种类的管理，设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等5个管理处。
可见，新加坡与加拿大等国监狱生产的改革模式事实是将专门从事生产经营的部分独立成为一个特殊的企业，而直接受监狱行政管理机构的领导，与各监狱之间没有直接的关联。实际上就是我们所谓“监企分开”的模式。但这类企业不仅仅涉及各类产品生产，更将对服刑人员出狱后的就业介绍、技能培训等服务作为重要业务职能。
近日司法部长张福森在调研监狱体制改革试点工作时强调，监狱体制改革的目标，就是要通过改革实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，最终建立起中国特色的监狱管理体制。某些地方的改革已经先行：2003年11月通过政府注入1.4亿元资金，重庆市正式剥离了各级监狱企业，其中中央财政7100万，重庆地方财政7100万。按照改革计划，重庆市监狱管理局将原本负责生产经营的内设机构分离出来，组建成重庆市渝剑控股集团有限公司，由市监狱管理局管理。各监狱将负责监狱生产经营管理工作的机构分离出来，组建为渝剑控股集团的全资子公司，由渝剑控股集团有限公司管理。改革之后，人员彻底分开。负责生产经营管理工作的机构及人员整建制地划转到监狱企业。监狱所需的行政经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、监狱业务费支出等纳入财政预算，由国家全额保障。监狱经费支出以及监狱警察的工资收入与生产收入脱钩。企业利润主要用于自身的企业拓张、再生产等。
从重庆监狱企业的改革来看，其一监企分离已由应然到自然；其二监企分离后的财政支付转移是国家财政制度改革大背景下的必然；其三监狱与监狱企业如何协调管理服刑人员是分离后的主要问题。
结合目前已经进行的改革，笔者就有关监狱企业分离后的某些预测性问题作简要的分析并提出相关的对策，以供参考。
其一，法律规制的缺位。目前的《监狱法》既无对监狱与监狱企业管理相关规定，也没有对监企分离后的事项有相关的规定。因此，在这方面存在着法律空白点。而相关政策支持，也仅是带有原则性的指导，虽说这是改革进程中不可避免的问题，但就监狱企业这一特殊的企业而言，应尽快摸索出相应的运行模式并将其中成功的部分上升到法律阶段。
其二，产权结构与管理模式的探讨。
从重庆当前的改革来看，应当可以预见到其他地方的监狱企业改革，尤其是产权结构方面的改革，将必然采取国有资产经营性与非经营性分离的模式。即原来的具有行政管理权责的机构与参与市场经营的机构相分离。
但就监狱企业的特殊性和目前国有企业运行的情况来看，即便是分离也会带来行政管理机构对母公司的干预和母公司对子公司的干预，从而影响企业的运行效率。由于产权结构的单一化，在增加融资渠道，拓宽监狱企业融资瓶颈和改革监狱产品的“身份”等方面都会遇到和原来一样的困难。因为监企分离后，首先得益的是原来的监狱管理，使其更加符合《监狱法》的要求。而对监狱企业而言，只不过是正了企业的名称而已，同时仍然需要面对市场经营中的风险和困境。因此，分离后的监狱企业更加需要更多的政策机制和法律保障：
1、改造原有的产权机构
变原来的单一持股制为多元持股模式。在产权设定明晰的前提下，应该将部分优质的产权进行上市交易。应当鼓励私营成分的介入，从而扩大原有的持股形式。进而在融资、生产、销售等环节上获得一般企业的平等地位。同时也可以最大限度的避免国有企业受行政干预过多的弊病。笔者同时认为，在政策允许的情况下，私营化的监狱企业也是完全可行的。
2、监狱企业的管理人员的建设
监企分离后，必然是导致人员的相应分流，或者在监狱行政机构中从事行政管理工作，或者从事监狱企业的经营管理。而后者往往又缺乏直接面对市场进行开拓的经验和能力，也就是说监狱企业目前普遍缺乏合格的职业经理人。但应当看到，在监企分离后，监狱企业具有较充分的人力资源调配的权力，完全可以引进和加大力度培养合格的职业经理人队伍。这一点对任何企业而言都是至关重要的，尤其是监狱企业而言。因为除一般劳动力较其他竞争对手较低的优势以外，监狱企业缺乏其他明显的市场优势。
目前现存的国有企业，很明显的具有天然行业垄断性或资本规模扩张性；而在一般充分竞争性或低资本性的行业中已经很难找到国有企业的踪影。因此监企分离后的，监狱企业更加需要具有优势的职业经理人来为企业的发展打拼。
3、监狱与监狱企业协调
监企分开的做法并非监狱管理领域中的独家创造。实际上，在其他的一些多元性价值的行业中，相关的分离工作也在逐步的展开。特别是在财政转移支付制度改革的背景下，将更加有力的推动各个行业的“政企分离”、“事企分离”。也就是说，将同一领域中的营利活动与非营利活动通过多组织的形式分开。这种改革方式在许多国家的一些领域中已经取得了成功的经验。然而，当多组织取代了单一组织，单组织多目标的协调问题变为多组织的协调问题。 而新的协调成本也需要重新的估计。对以非经济效益为单一目标的组织而言，这一协调成本可能会更大。因此监企分离后，监狱与监狱企业间关于服刑人员的协调，监狱管理机构与监狱企业之间的管理关系。
4、国家政策与法律的保障
监狱企业直接进入市场后，虽然可以褪去非市场主体地位的味道，获得一般经营性主体的基本权利。但从市场竞争的角度来看，无疑监狱企业在各行业的竞争中并不具备特别有效的优势，有时甚至是劣势。特别是在经济贸易日益全球化的今天，既然要参与市场，就不可避免的要遵守市场一般的游戏规则。例如，近期SA8000规则的出台，就是针对企业劳工制度的。监狱企业似乎可以因为其特殊性而具有相应的例外，但是这种例外却不具备现实的法律或者政策的保障，而在市场经营中显得苍白无力。即便是所谓的以国家采购的方式来解决一部分的监狱企业产品的政策提议也不具体实质的法律效力。
对尚未进入分离的监狱企业而言，不仅仅需要在如何分离上下大的功夫，更需要对分离后的经营模式、协调机制、管理方式、法律保障等方面作更多的尝试和思考。




安徽省黄山市人民政府办公室


黄山市人民政府办公厅关于印发黄山市导游人员动态管理办法的通知

黄政办〔2005〕85号

各区、县人民政府，黄山管委会，市政府有关部门：
《黄山市导游人员动态管理办法》已经10月17日市政府第三十九次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○五年十一月十四日　　　　


黄山市导游人员动态管理办法

第一章　总　　则

第一条　为了加强黄山市的导游员队伍建设，规范导游人员执业行为，提高导游服务质量，保障旅游者和导游人员的合法权益，进一步树立黄山市旅游业的良好形象，顺利推进黄山市“旅游大市”建设。根据《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》等法规规章，结合黄山市实际，制定本办法。
第二条　旅游行政管理部门依法按管理权限对全市导游人员实行资格考试制度、等级考核制度、计分管理制度和年度审核制度管理。
第三条　本办法所称导游人员是指在黄山市范围内持有IC卡导游证、小语种导游证并经旅行社委派的为旅游（团）者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。
第四条　黄山市各旅行社或导游管理服务机构应切实保障所属导游人员的合法权益，为注册的导游人员建立档案，对导游人员进行工作培训和指导，组织安全生产教育培训和宣传，建立对导游人员工作、安全生产情况的检查、考核和奖惩的内部管理机制，接受并处理对导游人员的投诉，负责对导游人员年审的初评。
第五条　旅游行政管理部门应积极发挥旅行社协会和导游员协会的自律功能，对协会制订的有关导游人员的行规行约及做出的处理决定，应予支持并依法做出相应的处理。

第二章　导游人员的日常管理

第六条　各旅行社和导游管理服务机构应承担起对所属导游人员的日常教育、培训、管理以及在服务过程中违规违纪行为的责任。
第七条　各旅行社和导游管理服务机构应按法律法规和现行政策的规定与所属导游签订规范的书面合同，约定双方的权利、义务及违约责任等；不得有纵容导游人员向旅游者提供虚假的旅游服务信息、乱收费、私拿回扣等违法违规和扰乱旅游市场秩序的行为，否则在追究法律责任的同时，旅游行政管理部门还要追究该单位的管理责任。
第八条　各旅行社和导游管理服务机构应采取有效措施加强对所属导游人员的政治意识、职业道德、法律知识、服务规范和业务素质等教育、培训和管理。

第三章　导游人员的监督管理

第九条　旅游行政管理部门在依照《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》的规定对全市导游人员实行年度10分制的计分管理的同时，具体实施对违法、违规导游人员吊销、暂扣其导游证或全行业通报、在媒体上公示和警告等方式进行的监督管理。
第十条　导游人员在导游活动中有下列情形之一的，在扣除10分及相应行政处罚的同时由市旅游行政管理部门暂扣其导游证，并于30日内在《黄山市公众信息网》或《黄山日报》上进行公示。从公示之日起，各旅行社或导游管理服务机构不得再派遣该导游从事导游活动，否则依法追究该旅行社或导游管理服务机构的管理责任，对该导游按无证导游进行从重处罚：
（一）有损害国家利益、民族尊严和严重损害黄山市形象的言行的；
（二）诱导或安排旅游者参加黄、赌、毒活动项目的；
（三）有殴打或谩骂旅游者行为的；
（四）欺骗、胁迫旅游者消费或与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费的；
（五）未通过年审继续从事导游业务的；
（六）因自身原因造成旅游团重大危害和损失的；
（七）因自身原因造成旅游团二分之一以上人员联名投诉并产生恶劣影响的。
第十一条　导游人员在导游活动中有下列情形之一的，在扣除8分及相应行政处罚的同时由市旅游行政管理部门在30日内对该导游在全市旅游行业进行通报，并在《黄山市公众信息网》或《黄山日报》上进行公示，所在旅行社或导游服务公司应对其进行不少于一个月的教育培训后方可继续从事导游活动：
（一）拒绝、逃避旅游行政执法人员的检查，或者欺骗检查人员的；
（二）擅自增加或者减少旅游项目的；
（三）擅自终止导游活动的；
（四）讲解中掺杂庸俗、下流、迷信内容的；
（五）未经旅行社或导游管理服务机构委派私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务的；
（六）私拿回扣的。
第十二条　导游人员在导游活动中有下列情形之一的，在扣除6分及相应行政处罚的同时由市旅游行政管理部门在30日内对该导游在《黄山市公众信息网》或《黄山日报》上进行警告批评：
（一）向旅游者兜售物品或购买旅游者物品的；
（二）以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费的；
（三）因自身原因漏接漏送或误接误送旅游团的；
（四）讲解质量差或不讲解的；
（五）私自转借导游证或《黄山市旅行社统一接待计划书》供他人使用的；
（六）发生重大安全事故不积极配合有关部门救助的。
第十三条　导游人员在导游活动中有下列情形之一的，在扣除4分的同时由市旅游行政管理部门在30日内书面通报该导游所在旅行社或导游服务公司：
（一）私自带人随团游览的；
（二）无故不随团活动的；
（三）在导游活动中未佩戴导游证、《黄山市旅行社统一接待计划书》或计分卡的；
（四）不尊重旅游者宗教信仰和民族风俗的；
（五）不遵守与旅行社签订业务往来合同的旅游景区（点）等服务单位制定的带有约束公民道德规范的管理规定，招致投诉的。
第十四条　对年度内累积扣完10分的导游人员，按国家旅游局《导游人员管理实施办法》第十九条规定办理，并于30日内在《黄山市公众信息网》或《黄山日报》上进行公示。从公示之日起，各旅行社或导游管理服务机构不得再派遣该导游从事导游活动。否则依法追究该旅行社或导游管理服务机构的管理责任，对该导游按无证导游作出处理。
第十五条　对年度内累积扣2分以上的导游人员，由市旅游行政管理部门书面通报该导游所在旅行社或导游管理服务机构。
第十六条　对年度内累积扣4分以上的导游人员不得参评市级以上优秀导游员等荣誉称号。
第十七条　对导游人员的违法、违规行为除扣减其相应分值和相应的行政处罚外，依法应予处罚的，依据有关法律给予处罚。
第十八条　旅游行政执法人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、不按照规定随意进行扣分或处罚的，由上级旅游行政管理部门提出批评和通报，本级旅游行政管理部门给予行政处分；触犯刑律、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章　导游人员的年审管理

第十九条　市旅游行政管理部门对全市导游人员实施年度审核管理。导游人员必须参加年审。
第二十条　年审以考评为主，考评的内容应包括：当年从事导游业务情况、扣分情况、接受行政处罚情况、年检培训情况、游客反映情况及协会的相关合理建议等。考评等级为通过年审、暂缓通过年审和不予通过年审。
第二十一条　一次扣分达到10分的，不予通过年审，暂扣导游证；累积扣分达到10分的，暂缓通过年审；暂缓通过年审的需通过市旅游行政管理部门的培训和教育整改后，方可重新上岗。
第二十二条　导游人员每年必须参加所在地旅游行政管理服务机构组织的年累计培训不少于56小时的培训学习和市旅游行政管理部门举办的年累计培训时间不少于56小时的年审培训学习。
第二十三条　导游人员无故不参加年审的，不予通过年审；取得导游资格证书后3年内须通过市旅游行政管理部门的培训考核后，方可领取IC卡导游证。


第五章　导游人员的奖励

第二十四条　旅游行政管理部门对当年获得市级以上表彰或参加省级以上竞赛取得名次的，应给予相应的精神奖励和物质奖励。
第二十五条　旅游行政管理部门对当年未受到扣分处理、游客反映好、在市区（县）级以上政府举办的重要活动中有杰出表现的，应按管辖权限分别予以适当表彰和奖励。
第二十六条　市旅游行政管理部门对当年获得以上表彰或奖励的导游人员给予免于当年年审考试的鼓励，经媒体公示无疑义的颁发“黄山市优秀导游员”徽章，并佩戴上岗。

第六章　附　　则

第二十七条　此前由市旅游局下发的规范性文件的相关条款中与本办法相抵触的一律废止。
第二十八条　本办法由市旅游局负责解释。
第二十九条　本办法自发布之日起施行。