所谓事实收养是指亲友、群众公认或当事人所在村（居）民委员会证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的、未办理合法手续的收养行为。 我国因民间收养历史悠久，民众法律意识淡薄，社会上随意弃婴和收养的现象屡有发生，加之当前国家法律及相关政策的冲突与缺陷，使事实收养现象在我国特别是农村广泛存在，给不少收养家庭和被遗弃婴童的生活带来了隐患，影响了社会的整体和谐。

　　一、中国农村事实收养问题产生的主要原因

　　（一）传统习俗及家庭观念是事实收养产生的社会原因

　　中国古代的收养制度一般均是以立嗣、传宗接代为出发点，自其形成法律制度伊始，收养制度一直是我国民法一项重要的法律制度。保护儿童最大利益是我国制定和实施收养法的根本宗旨和最高原则。但作为历史悠久的文明古国，根深蒂固的“家本位、亲本位”观念，使父母将子女被视为私有财产。尽管 “子女本位”原则在我国当前的立法思想中得到一定体现，但在立法和司法过程中，视子女为父母的私有财产的思想仍未完成摆脱，剥夺不负责任的父母的监护权的规定仍不够彻底。尤其在收养制度上，仍未摆脱父母权利本位的指导思想。只规定对生父母弃婴行为的处罚，却对其监护权问题只字不提，认为孩子由生父母抚养合情合理，其遗弃行为再严重也要保留其对子女的监护权利资格。这种传统观念在法无明文规定不禁止的立法模式下，使被遗弃孩子和收养人的正当利益不断受到侵害，为违法遗弃行为开了绿灯。

　　（二）法律与政策的冲突是事实收养产生的制度原因

　　建国后在很长时间里，我国一直没有一个系统、完整的收养法规，公民在成立收养时，由于无法可依，加之二十世纪七十年代末开始实行的计划生育基本国策与之后制定实施的收养法之间因调整对象不同导致两者在实践中经常发生冲突，在客观上造成了事实收养的存在。法律规定非婚生子女应与婚生子女同等对待，而收养法规定收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构无关的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和只收养一名的限制，从而产生先生育后收养和先收养后生育这两种现象尽管情况一样，仅次序有别，但实际结果使非婚生子女与婚生子女仍存在很大差别。最终不能办理登记形成事实收养，并影响了计生政策和收养制度的进一步贯彻落实。

　　（三）执法管理缺位是事实收养产生的现实原因

　　行政执法机关、司法机关对被拐卖儿童案件、非计划生育案件的查处，只注重对违法人员的刑事、行政责任追究，却忽视对被事实收养人、收养人的合法权利的维护和处理，从而导致这些事实收养行为长期处于不正常状态。相关管理服务的机关缺乏社会责任感，没有看到事实收养产生的社会问题及其严重性，甚至有些机关将处理事实收养问题与处罚违反计划生育问题相结合，以追收违反计划生育罚款或征收社会抚养费为办理收养登记手续的条件，导致不少事实收养人躲避收养登记。尽管收养法规定遗弃婴儿由公安部门处理，构成犯罪应依法追究刑事责任。但事实上，因公众将个人收养视为积德行善行为，未意识到弃婴行为的违法犯罪性质，反而把弃婴送子行为看作是他人的私事，对弃婴者存有一定宽容心，因此，遭到法律制裁的遗弃者寥寥无几，助长了弃婴事件的发生和事实收养问题的出现。

　　二、中国农村事实收养问题产生的影响

　　现实生活中确有不少事实行为依靠传统习惯和道德规范进行调整，与社会利益不相冲突。但是，事实收养行为既受到法律禁止性规范的排斥，也与习惯和道德难以协调，影响了社会整体利益：

　　一是使父母子女关系处于不确定状态。在事实收养人与被事实收养人之间，由于法律的禁止性规定，不能产生拟制父母子女关系。又因事实送养人不能出现，导致被事实收养人与生父母之间的父母子女关系中的父母主体缺位，造成这部分被事实收养人没有父母亲的不正常现象。

　　二是使相关当事人的权利义务得不到保障。比如，当事人涉及到监护、继承、损害赔偿、农村土地承包经营等等民事法律关系中的权利和义务都难以确定。

　　三是对社会管理造成障碍。比如人口户籍管理、教育管理、社会保障、劳动就业等等，都会因为事实收养人、被事实收养人的身份未定产生管理困难，这些问题也使司法活动面临尴尬局面。人民法院在审理上述问题引发的纠纷时，难求法律效果与社会效果的统一。因此，事实收养问题既是社会问题也是法律问题。

　　三、解决中国农村事实收养问题的主要途径

　　家庭是社会的细胞，享受亲情是每个人的权利。解决我国农村事实收养问题，必须将其纳入到法制轨道，真正把好事办好、管好。

　　（一）加强法制宣传力度，促进民众观念的转变

　　加强《收养法》、《中国公民收养子女登记办法》等有关法律法规的宣传力度，着重从规范收养行为、打击违法事件着手，提高公民的法律意识，从而自觉做到依法收养。一方面应大力提倡助人为乐、珍重生命的道德良知，通过细致的思想工作和多形式的普法宣传，使当事人明白即使是合理行为也应当在法律框架下行使，不使弃婴行为有机可乘；另一方面，要制定专门的社会弃婴管理办法，加大对弃婴行为的查处力度，提高侦查办案效率，并把弃婴查找和公告交由公安部门作为其侦查职能来行使，克服把弃婴查找公告等措施当成是为办理收养登记才实施的消极思想。同时，以基层组织为基础加强农村和城市流动人口监控，鼓励举报和监督，运用社会、公众和舆论力量共同建立起有效的监督机制，从源头上遏制弃婴现象的发生。

　　（二）完善协调收养法律政策，建立新型收养体系

　　收养法等有关法律制度应明确规定发现弃婴、儿童后的处理程序，明确计生、民政等相关部门的执法职责，规定私自抚养弃婴、儿童的行为除给予行政处罚外，应将被收养人送福利机构。协调计生与收养政策，一方面，应适当调整现行收养制度，增加收养政策的弹性，使之既能符合计划生育的目的，又能体现“非婚生子女视同婚生子女”的收养原则；另一方面，分清政策之间的界限，在维护社会公德、保护收养家庭合法权益的同时，对不符合收养条件而非法收养的，要认真按照计划生育规定的政策处理。

　　建立家庭收养试养期机制，由法院先确定是否适合收养，并附于收养人一定的监护权，通过收养与被收养人共同生活一段时间后再通过司法途径确定其收养关系是否成立。在政府主导下积极开展家庭寄养、委托收养、集中抚养，通过制定有效的政策和法规，鼓励各地积极开展多形式的抚养。加强社会福利机构的监管力度，发挥其在收养中的调节作用。建立收养家庭调查和评估制度，通过设立民间收养评估员制度，对已建立事实收养关系的家庭进行追踪调查，增强国家监督和管理。

　　（三）增强司法救济，保护事实收养各方的正当权利

　　收养作为一种民事行为，应受民事法律规范的调整。在《收养法》颁布前后，事实上已有大量收养人与被收养人共同生活多年，形成了拟制血亲关系的事实收养关系。适度承认事实收养的合法性，有利于维护既成和睦的家庭关系，解决因事实收养问题引发的各方矛盾，保持社会和家庭的基本稳定，保障事实上已与收养人共同生活多年、有着牢固拟制血亲关系的被收养人的基本权利。因此，在不违背有关法律的基础上，对符合法定内容的事实收养关系应尽可能地给予保护，允许其在一定条件下按收养关系确认和对待，并规定行为成立时即为有效。对其中矛盾较大、社会影响面广而又无法得到法律确认的事实收养关系，可通过司法和救济途径加以认定，等同于合法收养，同时在收养法中明确规定对无效收养行为的救济途径和办法，有利于维护既成的和睦的家庭成员关系，保持社会的和谐稳定，最终实现保护人权的法律价值。

　　参考文献：

[1]王洪：《婚姻家庭法》，法律出版社2003年版。

[2]杨立新主编：《损害赔偿总论》,人民法院出版社1999年版。

湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市节能专项资金管理办法》的通知

长政办发〔2010〕8号


各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　《长沙市节能专项资金管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　长沙市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二Ｏ一Ｏ年四月二十一日



长沙市节能专项资金管理办法

第一章　总　　则


　　第一条　为加强长沙市节能专项资金（以下简称节能专项）管理，提高政府资金使用效益，充分发挥节能专项的引导作用，全面推动我市节能降耗工作，根据《中华人民共和国节约能源法》，《国务院关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）和《长沙市人民政府关于推动节约能源工作的若干意见》（长政发〔2006〕30号）精神，特制定本办法。
　　第二条　本办法所称的节能专项，是指市本级财政预算安排专项用于支持我市节能降耗的资金。节能专项的管理和使用应当符合国家能源政策和长沙市能源发展规划。
　　第三条　节能专项由长沙市能源管理机构主管，市能源管理机构会同市财政部门实施对节能专项的申报、评审及跟踪督查工作。市能源管理机构负责确定专项资金的年度支持方向、重点和项目，编制年度项目计划，具体组织实施节能专项项目的申报、评审、验收与监督检查工作;市财政部门负责节能专项的预算与财务管理，参与项目管理，会同市能源管理机构下达资金使用计划，办理资金拨付，并对资金使用情况进行监督检查。
　　第四条　节能专项的申报审批按照自主申报、部门审核、专家评审、社会公示、政府审批、集中支付和绩效评价等环节进行管理。
　　第五条　节能专项的安排使用严格执行国家有关法律、法规和财务制度，坚持公开、公平、公正的基本准则，按照重点突出、合理安排、科学论证、注重实效、择优引导、专款专用的原则使用，确保节能专项的规范投入、高效引导。


第二章　支持的范围和方式


　　第六条　支持项目范围
　　本市行政区域内用能单位申报节能专项项目的范围：
　　（一）节能技术研究开发。包括用能单位、科研院所开展节能技术应用研究，制定节能标准与规范，开发节能新技术、新设备、新工艺，促进节能技术创新与成果转化等项目。
　　（二）节能技术和产品的示范推广。包括节能新技术、新工艺、新设备和新产品的市场推广与应用等项目。
　　（三）重点节能工程的实施。包括燃煤工业锅炉改造、余热余压利用、电机系统节能、绿色照明改造、公共机构节能、建筑节能、节能监测和技术服务体系建设、区域热电联产、能量系统优化与节约和替代石油十大重点节能工程等领域节能技术及设备改造项目。
　　（四）节能宣传与培训。包括全国节能宣传周、节能政策法规宣传、节能培训、节能学术研讨、节能展览等项目。
　　（五）节能信息服务。包括节能评估、审计、统计及相关体系和平台建设，节能技术与产品标准、检测方法制定和其他能源信息服务项目。
　　（六）表彰奖励。包括有显著节能效率的（节能率在15％以上）节能技术推广应用和技改项目及在节能示范典型创建、节能管理技术研发推广等方面作出显著成绩的单位。
　　（七）新能源、可再生能源的开发与推广。包括太阳能、风能、生物质能等新能源，可再生能源相关技术、产品的研发推广。
　　（八）支持采用合同能源管理模式实施的节能项目。
　　（九）其他政策性需支持且有较大节能成效的项目。
　　第七条　支持方式
　　节能专项的支持采取奖励与补助相结合的方式，具体择项目类型而定：
　　（一）工程类项目主要采取奖励方式支持
　　1、工程类项目包括：重点节能工程、节能技术和产品示范推广、新能源与可再生能源的建设与推广、合同能源管理模式等项目；
　　2、工程类项目奖励金额与节能量挂钩，由具有法定资质的节能服务机构出具节能量测算报告。
　　（二）非工程类项目主要采取补助方式支持
　　1、非工程类项目包括：节能技术研究开发、节能宣传与培训、节能信息服务、节能示范典型创建、节能管理技术研发推广等项目；
　　2、非工程类项目补助金额主要根据项目产生节能成效、宣传效果、社会影响及项目投资总额而定，其中节能示范创建、节能管理技术研发推广项目采取以奖代补方式。
　　（三）项目奖励与补助标准依照当年下发的节能专项计划指南执行；
　　（四）原则上一个项目当年只能采取一种方式支持。


第三章　申报与审批


　　第八条　申报方式
　　节能专项的申报采用网上申报的形式，市能源管理机构下达节能专项计划指南，明确当年节能专项计划及奖励、补助标准，申报单位按照本办法通过《长沙市节能专项资金网上申报系统》进行申报。
　　第九条　申报与审批程序
　　（一）申报单位按照要求登录《长沙市节能专项资金网上申报系统》进行注册，受理后，申报单位通过申报系统向所属区、县（市），长沙高新区、长沙经开区能源管理机构提交相关电子申报材料，市直及以上单位可直接向市能源管理机构提交；
　　（二）区、县（市），长沙高新区、长沙经开区能源管理机构会同同级财政部门对所辖区内申报单位的合法性，申报材料的符合性、完整性、真实性等进行初审，并联合行文上报市能源管理机构和市财政部门；
　　（三）市能源管理机构对通过区、县（市），长沙高新区、长沙经开区能源管理机构和同级财政部门初审的申报单位项目进行汇总；
　　（四）市能源管理机构组织专家对汇总的项目材料按照盲审的要求进行网上论证评审；
　　（五）市能源管理机构会同市财政部门对通过专家评审的项目进行汇总审核后，报主管市领导审批；
　　（六）市能源管理机构对审批通过的项目在《长沙晚报》和长沙能源网上进行公示，对公示有异议的项目组织再次审查论证。公示结果报主管市领导审定。公示期间，各公示单位向市能源管理机构报送纸质申报材料一份，公示期结束未按时限报送纸质材料的项目单位视为自动放弃；
　　（七）市财政部门和市能源管理机构联合对通过审批且公示无异议项目单位下达资金拨付计划。
　　第十条　项目申报单位需报送的纸质申报材料包括：
　　（一）节能专项资金申请报告；
　　（二）长沙市节能专项资金申请表；
　　（三）长沙市节能专项资金项目可行性报告；
　　（四）相关附件材料：
　　1、营业执照、组织机构代码证和税务登记证复印件（加盖单位公章）；
　　2、有相应资质的第三方机构出具的能源审计报告（或能源监测报告）及项目节能量测算报告；
　　3、节能新技术、新工艺、新产品技术成果和产品成果鉴定报告；
　　4、属重点技改项目的，需提供项目可行性研究报告及有关部门的批复或备案文件；属节能技术科研开发、重点节能课题项目的，应提供完整的科研立项报告与项目研究实施方案；
　　5、近两年内项目技术获得市级以上有关技术部门奖励的证书或国家专利证书；
　　6、其他需提供的材料。


第四章　拨付与财务处理


　　第十一条　拨付与财务处理
　　（一）根据下达的资金拨付计划，市财政局按规定办理资金拨付手续，实行国库集中支付制度。其中市属及以上单位项目资金由市财政实行集中支付，区、县（市）所属单位项目资金通过财政部门逐级下拨，并由同级财政部门实行集中支付；
　　（二）项目单位收到节能资金后，按照相关会计制度、会计准则及财务通则处理。


第五章　监督管理与检查


　　第十二条　各区、县（市），长沙高新区、长沙经开区能源管理机构和同级财政部门应加强对获得市级节能专项项目的管理和监督，确保节能专项专款、专用，原则上每年一季度对上年度获得节能专项支持的项目进行督查，并将督查情况以书面方式报送至市能源管理机构和市财政部门；
　　第十三条　市能源管理机构联合市财政等部门对上年度获得节能专项项目实施情况和资金使用情况进行定期督查或抽查。
　　第十四条　获得节能专项的项目单位应加强内部管理，确保节能专项发挥实效，应积极配合各级能源管理机构和财政部门对节能专项的考评和督查工作。
　　第十五条　项目申报单位有下列情况之一的，两年内不予受理：
　　（一）申报材料严重弄虚作假的（含同一项目变相重复申报）的单位，实际节能效果与申报材料差异较大的单位；
　　（二）不按要求接受、配合节能专项督查、提交项目督查材料和督查不合格的单位；
　　（三）不按要求向能源管理机构报送能源利用状况报告及能源管理、设备、岗位备案情况的单位；
　　（四）不按要求报送项目进展情况、资金使用情况、年度财务报表等相关资料的单位。
　　第十六条　节能服务机构在项目能源审计中有下列行为之一的，由相关部门依法追究责任：
　　（一）能源审计报告或监测（评估）报告反映不全面、不真实或有严重遗漏，经提出后仍未改进的；
　　（二）为企业出具虚假能源审计报告，致使节能资金支持超出本办法规定范围的；
　　（三）抽查中发现有重大审计质量问题的；
　　（四）其他严重违反审计规定的。
　　第十七条　严格执行《财政违法行为处罚处分条例》（国务院第427号令），对弄虚作假骗取节能专项的单位，除予以通报外，同时追回资金，并追究有关人员的责任，情节严重、触犯法律的移送司法机关处理。


第六章　附　　则


　　第十八条　本办法自2010年5月1日起施行。