走在物权法的前面──提前落实房地一体过度性登记工作的衔接

（内蒙古自治区土地储备登记中心 武志国）



一、分割管理的现状
《物权法（草案）》确定了我国不动产登记将实行统一登记制度。但目前我国不动产登记机关分散，而且其依据的法律也不同。
（一）登记机构分离
土地管理部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国土资源管理部门主管全国土地的统一管理工作，属于条条管理；而按照《房地产法》及有关规定，国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作，省、自治区建设行政主管部门以及直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，属于条块管理。
（二）登记的依据不同
房屋权属管理在操作上按照建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等执行；土地权属管理按照国土资源部颁布的《土地登记规则》（国家土地局[1995]国土[法]字第184号）执行，在操作规范及程序上有不同的地方，也有重复的地方。
二、房地分离登记对不动产基础性原理的违背
房屋和房屋附着的土地作为不动产的两个范畴，房屋与房屋附着的土地有着先天有机联系，它们在形态上密不可分，在价值上互相包容。人为地将其剥离，分由两个部门来管理，既不符合国际管理惯例，又给不动产权利人、登记机关和司法机关带来了很多麻烦，特别是在房产产权转移和抵押时，分开操作除了存在法律上的问题以外，还存在法律漏洞。登记分割在不同的部门出现多部门登记和分级登记的现象，使得不动产登记不能为不动产交易提供快捷而安全的保障。
三、尽快进行房地登记的衔接的前期准备性工作
《房地产管理法》第60条第三款规定，房地产权转让或变更时应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或更改土地使用权证书。1995年1月1日国家土地管理局公布《关于贯彻〈城市房地产管理法〉做好土地登记工作的通知》第五项“关于土地登记与房屋登记的关系”规定：“土地管理部门与房产管理部门，必须严格执行《城市房地产管理法》第六十条的规定，分别进行登记发证。有条件的地方，可以采取联合办公等形式搞好登记衔接。在省、自治区、直辖市人民政府确定由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的地方，按《城市房地产管理法》第六十二条的规定，土地、房产证书可实行合一，但登记办法和证书格式及有关土地使用权的内容必须符合土地管理的法律、法规和技术规范的要求。土地、房产合一的证书中有关土地的内容和格式必须报国家土地管理局审批。”我区土地管理部门与房产管理部门目前实行分别登记发证。地区房、地管理机构的分设，在某个区域内无法形成完整的不动产产权档案和资料，无法形成信息共享，登记申请人跑两个部门，走程序，缴交两次费，不但增加了登记申请人成本，且及可能损害当事人的正当利益，造成重复抵押、房、地权利人不一致等问题。同时也造成登记机关的流程重复，降低了工作效率。
《物权法（草案）》第二百六十七条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记未作规定前，当事人可以向房产登记机构或者土地登记机构申请一并办理城市房屋所有权和土地使用权登记。房产登记机构和土地登记机构应当通过信息共享等办法，为当事人一并办证提供便利。”这意味着当事人不再是房屋登记和土地登记中间来回跑的人，此条将是我国全面推行不动产登记制度的前奏和表率，物权法预定在明年3月份提交表决，但是现有的分离体制没有良好衔接机制的情况下，恐怕很难适应这种即将到来的要求，无论有无条件的地方，都得建立登记衔接机制，即使原先已采取联合办公等形式，但是有关登记申请的受理、申请资料的传递、申请费用的缴纳和分配等问题也是需要未雨绸缪的，建议有关国土资源的地籍管理部门就此和建设委员会房屋产权管理部门就有关问题进行提前进行专门的磋商和接洽，以迎接物权法有关不动产登记过度性规定的生效。



山东省人大常委会


山东省农民负担管理条例（修正）
山东省人大常委会


（1991年10月22日山东省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 根据1992年11月21日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改＜山东省农民负担管理条例＞的决定》修正）

目 录

第一章 总 则
第二章 村集体提留、乡（镇）统筹费和义务工、劳动积累工的标准及使用范围
第三章 村集体提留、乡（镇）统筹费的提取和资金管理
第四章 农民负担的监督管理
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了正确处理国家、集体、个人三者利益关系，减轻农民负担，维护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农村经济发展，根据宪法、法律、法规和国家的有关规定，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内的机关、团体、部队、企业事业单位、乡（镇）村集体经济组织、村民委员会和个人，都必须遵守本条例。
第三条 农民依照法律、法规的规定缴纳税费，完成国家农产品定购任务，向乡（镇）村上缴一定数额的村集体提留和乡（镇）统筹费，承担一定数量的义务工和劳动积累工，是应尽的义务，属于合理负担，应按规定完成。
前款规定之外，以任何方式要求乡（镇）村集体经济组织或村民委员会和农民无偿提供财力、物力和劳务的，都是不合理负担。对不合理负担，乡（镇）村集体经济组织、村民委员会和农民有权拒绝。
第四条 各级人民政府、各部门，应当树立一切从群众利益出发的观念，任何时侯办任何事情，都必须从实际出发，量力而行，不得超越农民的承受能力，损害农民利益。
各级人民政府应当把减轻农民负担纳入领导干部岗位目标责任制，作为考核领导干部的重要内容，并定期进行检查。
第五条 全省的农民负担监督管理工作，由各级农业行政主管部门负责。
第六条 各级农民负担监督管理部门的主要职责：
（一）宣传贯彻国家有关农民负担的法律、法规和政策；
（二）参与制定涉及农民负担的规范性文件；
（三）监督检查有关农民负担法律、法规和政策的执行情况；
（四）对村集体提留、乡（镇）统筹费和义务工、劳动积累工的使用情况进行审计监督；
（五）对违反本条例增加农民负担的行为，会同监察部门进行查处或向同级人民政府提出查处建议；
（六）参与处理有关农民负担的纠纷案件。

第二章 村集体提留、乡（镇）统筹费和义务工、劳动积累工的标准及使用范围
第七条 村集体提留和乡（镇）统筹费的人均负担比例，以乡（镇）为单位，应控制在上年人均纯收入的百分之五以内。村集体提留和乡（镇）统筹费各占百分之二点五。
村集体提留包括公积金、公益金和管理费。
公积金和公益金的提取比例，应控制在上年人均纯收入的百分之一点五以内。人均纯收入一千元以上的村，经村集体经济组织成员大会或村民会议讨论通过和县级人民政府批准，公积金和公益金的提取比例可以适当提高。管理费的提取比例，应控制在上年人均纯收入的百分之一以内。


第八条 公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，对特别困难户的补助和卫生保健及其他集体福利事业支出；管理费用于村干部报酬和管理开支。
乡（镇）统筹费应定项限额，专款用于乡（镇）村两级的办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建道路等民办公助事业。

第九条 户口在农村，年满十八岁至五十五岁的男性劳力，年满十八岁至四十五岁的女性劳力，除按国家和省的有关规定减免者外，每人每年负担五至十个义务工和十至二十个劳动积累工。荒山、荒滩等开发面积大，农田水利基本建设任务重的村，经村集体经济组织成员大会或村民会
议讨论通过、乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准后，劳动积累工可适当增加，但不得超过农民的承受能力。
义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建设、修缮校舍等。
劳动积累工主要用于本村的农田水利基本建设。乡（镇）以上统一组织的农田水利建设，应贯彻谁受益、谁负担原则。确需非受益区劳力支援时，应采取以工换工或以资代劳的办法，签订合同，按期兑现。

第三章 村集体提留、乡（镇）统筹费的提取和资金管理
第十条 村集体提留主要按人口负担，也可按承包的土地亩数或经济收入负担；乡（镇）统筹费可按不同产业负担，也可按人口负担。
对收入水平在本单位平均线以下的革命烈士家属、革命军人家属、革命伤残军人、带病回乡失去劳动能力的复员退伍军人及特殊困难户，经村集体经济组织成员大会或村民会议讨论评定，村集体提留可予减免。
对人均纯收入二百元以下的贫困村，经乡（镇）人民代表大会讨论同意，乡（镇）统筹费可予减免。
第十一条 村集体提留和乡（镇）统筹费，应全年统算统收，可一次或两次提取。
第十二条 义务工、劳动积累工以出劳为主，除本人自愿外，不得强行以资代劳。
以资代劳的资金，必须用于义务工、劳动积累工的使用范围之内，不得挪用。
应当负担义务工、劳动积累工的劳力，因病或其他原因不能承担的，经村集体经济组织成员大会或村民会议讨论同意，可给予减免照顾。
第十三条 不承包土地的农村个体工商户、私营企业，应按户口所在地村规定的标准负担村集体提留、乡（镇）统筹费和义务工、劳动积累工。
第十四条 村集体提留的提取和使用，由村集体经济组织或村民委员会提出预、决算方案，经乡（镇）人民政府审核，由村集体经济组织成员大会或村民会议讨论通过，并张榜公布，接受群众监督。
第十五条 乡（镇）统筹费的提取和使用，由乡（镇）人民政府编制预、决算方案，经县级农业行政主管部门审核，由乡（镇）人民代表大会审议通过。
乡（镇）人民政府应向乡（镇）人民代表大会报告乡（镇）统筹费的使用情况，由乡（镇）人民代表大会审议监督。
第十六条 村集体提留和乡（镇）统筹费，应当建立严格的资金管理制度，分项立帐，分项核算，专款专用，并接受农民负担监督管理部门的监督。

第四章 农民负担的监督管理
第十七条 税务部门必须严格依法向农民征税。农林特产税必须按照国家的规定向农林特产的生产者征收，不得按户、按人口或按耕地平均分摊征收，严禁重复征收。
第十八条 涉及农民的行政性事业性收费项目的设置及标准的制定和调整，必须按照《山东省行政性事业性收费管理条例》的有关规定审核批准。
有关部门向农民收取行政性事业性费用时，必须出示物价部门核发的收费许可证，并使用财政部门统一印制的票据，否则，农民有权拒付。
第十九条 企业事业单位为农民或者村集体经济组织提供经济、技术、劳务、信息等服务，应当坚持谁受益谁交费的原则。收费标准应严格按国家有关规定执行。
第二十条 凡涉及农民的集资，必须在国家法律、法规允许的范围内进行，并坚持自愿、适度、偿还、资金定向使用的原则。
第二十一条 涉及对农民的罚款项目的确定，必须由有权制定地方性法规和政府规章的机关在其制定的地方性法规和规章中规定，其他任何组织和个人均不得自行确定罚款项目。
各种罚款必须严格按国家法律、法规和规章规定的项目和标准执行，并使用财政部门统一印制的票据，否则被罚款的单位和个人有权拒付。
罚没收入一律上缴财政，取消各种形式的罚没收入提成办法。
第二十二条 有关部门向农民发放的各种牌照、证件、簿册等，只准按物价部门核准的标准收取工本费，不得借机牟利。
第二十三条 向农民发行报刊、书籍等，应坚持自愿原则，任何单位和个人不得强行摊派。
发展农村的保险事业，必须坚持自愿的原则，除法律、法规另有规定外，不得强制农民参加各种保险。
第二十四条 国家工作人员在农村执行公务所需经费，不得由农民负担或补贴。
第二十五条 乡（镇）的机构设置，必须按国家有关规定执行。乡（镇）工作人员的工资福利和办公经费等一切开支，均不得向村集体经济组织或村民委员会和农民摊派，属乡（镇）人民政府自行聘用的，由乡（镇）人民政府财政承担；属上级人民政府决定聘用或业务主管部门派出的
，由决定或派出部门承担。
乡（镇）有关工作人员的着装必须按国务院的有关规定执行，所需费用不得由乡（镇）负担，也不得向农民摊派。
第二十六条 各级人民政府和有关部门必须严格控制达标活动。不得通过达标活动，要求乡（镇）增设机构，增加人员，加重农民的负担。达标活动所需经费，由提出达标活动的有关部门负责解决，不得向农民摊派。
第二十七条 乡（镇）应少开村干部会议，控制参观、检查、评比活动，减少村干部的误工补助。享受补助的村干部职数必须从严控制，提倡村干部交叉兼职，把管理费压缩到规定的范围之内。严禁用管理费和其他公款吃喝、请客送礼。
第二十八条 任何单位和个人不得截留、挪用国家和各级人民政府提供给农民的各种补贴、贷款、预付定金、专项投资款、扶贫款、救灾救济款、收购农副产品挂钩优惠物资和返还的减免税费。有关部门应将款物的拨付和使用情况向农民公布，接受群众监督。
第二十九条 国家供应给农民的平价生产资料，销售部门不得截留或转为议价销售，不得搭配滞销商品；属议价销售的，其价格不得超出国家规定的上浮幅度。国家定购的农产品，收购单位应严格执行国家规定的等级标准和价格，不得压级、压价，也不得抬级、抬价。
第三十条 农村各级各类学校，应按国家有关规定收取学杂费。不得以勤工俭学为名向学生和家长摊派生产收入指标、推销校办工厂的产品和其他商品或索要农副产品。对强行摊派、推销或索要的，学生家长有权抵制。
第三十一条 各级人民政府和有关部门必须对本条例公布前下发的涉及农民负担的收费、集资、罚款和各种摊派文件进行彻底清理，凡不符合国家规定的项目必须取消；不符合审批程序规定的立即停止执行，对其中需要保留的合理项目，必须按规定权限申报，经批准公布后执行，未经
重新批准的一律无效。

第五章 法律责任
第三十二条 对违反本条例规定，擅自提高村集体提留、乡（镇）统筹费、义务工、劳动积累工的标准，加重农民负担的，由人民政府责令限期改正；对有关责任人员给予批评教育和行政处分。
第三十三条 对违反本条例、超越职权发布的有关收费、集资、罚款、摊派的文件，必须依法予以撤销，对制发文件机关的有关行政领导人员，按干部管理权限给予行政处分。
第三十四条 违反本条例第二十八条规定，截留、挪用、侵占村集体或农民财物的，应予退还，对有关责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 违反本条例第十八条、第十九条、第二十二条、第二十九条规定的，由物价部门按有关规定处理。
第三十六条 违反本条例第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第三十条的规定，对农民进行摊派的，由农民负担监督管理部门通知摊派单位停止摊派行为，并限期退回摊派的财物；摊派财物无法退还时，赔偿相当于所摊派财物价值的款额。
对摊派单位的负责人和直接责任人员，由监察机关或其主管部门给予行政处分。
第三十七条 农民违反本条例的规定，拒不完成合理负担任务，由村集体经济组织或村民委员会对其进行批评教育，并责令限期完成。
第三十八条 对违反本条例增加农民负担的单位和个人，村集体经济组织或村民委员会和农民有权向农民负担监督管理部门控告、检举和揭发。接受控告、检举和揭发的农民负担监督管理部门，应及时查处或报请同级人民政府责成有关部门查处。
对抵制、控告、检举、揭发增加农民负担的单位和个人进行打击报复的，应给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 各级人民政府有关部门的工作人员不认真履行农民负担监督管理职责，玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或者有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十条 本条例所称农民人均纯收入，是指农村经济统计年报中的农民人均所得。
第四十一条 本条例具体应用中的问题，由省农业厅负责解释。
第四十二条 本条例自1992年1月1日起施行。1990年10月22日山东省人民政府发布的《山东省减轻农民负担暂行办法》同时废止。

附：山东省人民代表大会常务委员会关于修改《山东省农民负担管理条例》的决定

（1992年11月21日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）


山东省人民代表大会常务委员会第三十一次会议，根据省人大常委会主任会议关于提请审议修改《山东省农民负担管理条例》的议案，决定对《山东省农民负担管理条例》作如下修改：
第九条第一款修改为：“户口在农村，年满十八岁至五十五岁的男性劳力，年满十八岁至四十五岁的女性劳力，除按国家和省的有关规定减免者外，每人每年负担五至十个义务工和十至二十个劳动积累工。荒山、荒滩等开发面积大，农田水利基本建设任务重的村，经村集体经济组织成
员大会或村民会议讨论通过、乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准后，劳动积累工可适当增加，但不得超过农民的承受能力。”



1992年11月21日