现阶段改革我国行政监察制度的建议

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要：行政监察作为行政机关内部的一种自律性监督，是制约行政权力的重要机制。但是从行政监察的实效来看，行政监察机关在依法对行政机关、国家公务员和国家任命的其他人员依法行政、遵纪守法情况进行监督检查的过程中，显得监察无奈、无力、无序、无能。本文在分析现状的基础上，提出了在现阶段改革我国行政监察制度的建议。
关键词：行政监察 行政监察制度 改革

依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台，行政监察作为监督行政的一种专门法律制度，在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于种种原因，我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷，行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义，有必要对该制度进行改革。
一． 行政监察制度的重要意义
（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用
行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]
行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：
第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四， 行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。
（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证
当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。
出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是 “检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。
（三）行政监察制度与公务员制度密切联系
公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不仅被赋予了一定的行政职权，而且依法享有许多“优益权”，这就存在权力被滥用的危险性。实际上，由于对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。
二． 现行行政监察制度存在的主要问题
从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前，我国行政监察制度主要存在以下问题：
（一） 双重领导体制使行政监察受制于地方政府
《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。
按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，尽管监察机关可依职权予以纠正，然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。
（二） 合署办公使行政监察职能弱化,党政不分
自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥监督的整合功能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分[3]；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。
（三） 监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足
按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。然而，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。从目前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。
《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。
（四） 监察运行缺乏透明度
目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]
三． 现阶段改革我国行政监察制度的建议
笔者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，应当以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。
(一) 提高行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制
行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型
的监察体制。提高监察机关的法律地位，应包括以下三方面:
1. 对监察机关的双重领导体制进行改革
改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上，仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。（3）与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。（4）赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提高权威性。
2. 理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系
行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限:（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是党章和党的纪律。（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。
因此，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导，相反还有助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。
(二) 强化和扩大行政监察机关职权
进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力，强化监察职能可以考虑：
第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二，赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部，监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三，增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的，这对于开展群众举报是不利的。笔者认为，今后不仅监察法规应该公开，而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开，以便接受社会的监督。
(三) 建设高素质的行政监察队伍
监察法对监察人员的产生没有做出规定，实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上，行政监察工作是一门专业性较强的科学，它有自己独立的研究对象和领域，有自己的特点和规律，有自成体系的业务。
1、行政监察专职化
随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化，政府也享有越来越广泛的自由裁量权，引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化，不具备专业行政部门的基本知识，就难以进行有效的行政监督，特别是主动的执法监察工作。因此，必须从行政监察专职化入手，以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面：（1）与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。（2）熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。（3）全面掌握行政监察的办案程序，具有扎实的实务操作能力。
2、加强监察干部培训工作
建立国家行政监察学院，或者在行政学院中设置专业，系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制，有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼，提高其适应能力，为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。
(四) 建立监察官身份保障制度
四川省人民政府


四川省社会福利机构管理办法
四川省人民政府
四川省人民政府令第148号


（2001年2月23日四川省人民政府第55次常务会议通过）


第一条 为依法管理社会福利机构，发展社会福利事业，促进社会福利社会化，根据国家有关法律规定，结合四川实际，制定本办法。
第二条 在四川省行政区域内，社会福利机构的管理适用本办法。
本办法所称社会福利机构，是指国家或社会力量举办的为老年人、残疾人、精神病人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等生活服务的公益性非营利机构。
本办法所称收养人员，是指社会福利机构中无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人的福利服务对象；休养人员是指与社会福利机构签订服务协议，接受社会福利机构福利服务的对象。
第三条 发挥国家兴办的社会福利机构的示范作用，倡导、鼓励各类投资主体兴办社会福利机构。社会力量兴办的社会福利机构是本省社会福利事业的重要组成部分，其合法权益受法律保护。
第四条 各级人民政府应将社会福利事业纳入同级国民经济和社会发展计划，统筹规划社会福利事业的发展，合理确定社会福利事业的发展目标并组织实施，逐步增加社会福利事业的投入，统筹安排社会福利设施建设。
第五条 县级以上人民政府民政部门负责对社会福利机构的管理、监督和检查。其他有关部门应给予支持，并在各自的职责范围内做好有关工作。
第六条 兴办社会福利机构，应具备下列条件：
（一）有与兴办社会福利机构服务内容和规模相适应的资金保障；
（二）选址应符合城乡建设规划要求，靠近社区、交通便利、环境良好；
（三）符合国家规定的兴办社会福利机构的有关规范、标准和其他条件。
第七条 申办社会福利机构，申办人应当向县级以上民政部门提出申请并提交下列文件：
（一）可行性研究报告；
（二）申办人名称或姓名等基本情况和章程；
（三）第六条规定的有关兴办条件的说明及有关证明材料。
民政部门应在收到申请书之日起30日内，根据国家规定和管理权限，作出同意筹办或不同意筹办的决定，并书面通知申办人。
第八条 社会福利机构筹办人具备下列条件时，方可向县级以上民政部门申领执业批准证书并依法办理登记手续：
（一）社会福利机构建设项目经有关部门验收符合国家建筑设计、消防安全要求和卫生防疫标准；
（二）基本生活、康复医疗设施齐备；
（三）工作人员与生活能够自理的收养人员和休养人员的比例不低于1∶6；与生活不能够自理的收养人员和休养人员的比例不低于1∶3；
（四）医疗、护理、特教人员不低于工作人员总数的50％。
第九条 社会福利机构基础设施建设用地应纳入本地区土地利用年度计划统筹安排。按照法律、法规和国家有关规定采用行政划拨方式供地的，应划拨供地；采取有偿方式供地的，在地价上应给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。
第十条 城市人民政府进行新区建设或旧区改造时，应按国家有关规定，将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施统一规划，并组织实施。
新建、改建、扩建社会福利机构建设工程，应按国家规定免收或减收城市建设和房屋建设的有关收费。
第十一条 社会福利机构依照国家规定享受税收优惠。除国家和省明确规定的行政事业性收费项目外，任何单位和个人不得向社会福利机构摊派、收取费用。
第十二条 社会福利机构应当按照核准登记的服务范围和项目执业，不得擅自开业或改变社会福利机构的性质。社会福利机构改变名称、场所、投资主体、主要负责人、服务项目，扩大服务范围，应向原登记机关办理变更登记。
社会福利机构歇业或者改变社会福利机构性质，应提前3个月向县级以上民政部门报告，并妥善安置收养人员和休养人员，依法办理有关手续。
第十三条 对收养人员，社会福利机构应与民政部门或收养人员的监护人签订收养协议书；收养孤儿或者弃婴，社会福利机构必须经当地县级以上民政部门审核，并与民政部门签订代养协议书。
第十四条 休养人员享受社会福利机构提供的生活服务，双方应签订书面协议。社会福利机构收取休养人员费用，应按国家有关规定执行。休养人员或其赡养人、抚养人应及时交纳有关费用。社会福利机构不得一次性收取终身服务费。
第十五条 社会福利机构应按服务职责、服务规范和协议约定内容提供福利服务，作好本单位安全、卫生工作；善待服务对象，不得歧视、虐待、打骂、遗弃收养人员和休养人员。
第十六条 社会福利机构应保证收养人员的生活水平，不低于所在地的最低生活保障水平，并做到定期为收养人员和休养人员进行身体检查，建立健康档案或病历档案，儿童社会福利机构还需制定和实施特殊教育计划，开展康复和特殊教育工作。
第十七条 社会福利机构收养的学龄儿童和青少年，依法享有接受义务教育的权利。就读于小学、初中的孤儿，应按国家规定免收杂费、书本费；就读于高中（含职业高中）、技校、中专、高等院校的孤儿，免收学费和住宿费。读小学、初中的孤儿，采取就近学校入读的方式，无正当理由，学校不得拒绝。鼓励有条件的学校免收各项费用。
社会福利机构收养的儿童和青少年寄养在居民家中的，享受前款规定的就学优惠待遇。
第十八条 鼓励向社会福利机构捐赠和提供各种方便条件。社会福利机构对捐赠款物，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用；捐赠人、资助人未明确用途的，应全部用于改善自身设施条件和服务对象的生活。社会福利机构应将接受的捐赠款物登记备查。
第十九条 社会福利机构将国有的不动产出租、抵押时，须征得民政部门和国有资产管理部门同意。
第二十条 经民政部门同意，社会福利机构可以依法开展多种经营活动，符合国家规定的，可以享受国家优惠政策，所得收入用于改善社会福利机构服务对象的生活条件。
社会福利机构兴办经济实体或举办社会福利企业，应依法办理登记手续，依法经营。凡符合国家有关规定的，均可享受税收优惠。
第二十一条 社会福利机构的涉外活动应遵守国家的有关法律和有关部门的规定，严格履行报批手续。
第二十二条 擅自开办社会福利机构，或改变社会福利机构性质，或社会福利机构不按规定提供服务、损害收养人员或休养人员权利的，由县级以上民政部门责令期限改正；逾期不改正的，可视情节轻重处1000元以上20000元以下罚款，取消执业资格，由登记机关注销登记。造成经济损失的，应依法赔偿；构成犯罪的，依法追究有关人员的刑事责任。
第二十三条 假冒社会福利机构非法筹集款物或以合法社会福利机构名义，骗取他人财物的，由县级以上民政部门会同公安机关依法予以查处和取缔。
第二十四条 民政部门工作人员在社会福利机构管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由主管机关对责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。向社会福利机构摊派、收取费用的违法行为，由主管机关责令其改正，并对有关责任单位和责任人员给予行政处分。
第二十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法向同级人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议又不提起行政诉讼，也不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。


2001年3月20日